北京房山区城市化进程与土地储备管理

李敏;杨艳;王海刚;田芳

【摘 要】结合北京市房山区发展规划，针对区内土地储备工作及土地开发项目实际，分析土地开发过程中存在问题，探讨土地储备与城市化进程关系，提出新的土地开发模式以及有效缓解土地资源供求矛盾的相关建议。房山区位于北京市西南部，总面积为2019km^2，山区、丘陵、平原各占三分之一，．常驻人口91．2万人。根据北京2005～2020年总体规划，房山区被赋予首都西南枢纽、友好产业新区、山水文化名城的功能定位，确定了“三化两区”的新思路和构建“两轴、三带、五园区”的区域发展新格局[1]（图1），为首都城市发展新区及生态涵养发展区。推进房山区新型城市化进程，是实现既定发展目标的必要过程。%The Quaternary sediments are about 200~400m thick in Shanghai area, with remarked temporal and spatial variations in strata and corresponding depositional environments. A Quaternary borehole （SG11 core） was drilled in Songjiang area of Shanghai, where the thickness of sediments is about 200m, belong to transitional depositional area. The study of SG11 core includes lithology, grain size of sediments, foraminifera and pollen. Based on these analyses, this paper reconstructs the strata framework and sedimentary environments in the transitional depositional area, to discuss the Quaternary geological evolution of Shanghai area on the basis of previous studies, and further provide theoretical basis for the study of regional hydrogeology and engineering geology in this area. 【期刊名称】《上海国土资源》

【年(卷),期】2011(032)004 【总页数】5页(P-57,67)

【关键词】土地储备;城市化进程;土地开发;土地资源管理 【作 者】李敏;杨艳;王海刚;田芳

【作者单位】北京市土地整理储备中心房山区分中心,北京102488;北京市水文地质工程地质大队,北京1001952;北京市水文地质工程地质大队,北京1001952;北京市水文地质工程地质大队,北京1001952 【正文语种】中 文 【中图分类】F292 0 引言

房山区位于北京市西南部，总面积为2019km2，山区、丘陵、平原各占三分之一，常驻人口91.2万人。根据北京2005～2020年总体规划，房山区被赋予首都西南枢纽、友好产业新区、山水文化名城的功能定位，确定了“三化两区”的新思路和构建“两轴、三带、五园区”的区域发展新格局[1]（图1），为首都城市发展新区及生态涵养发展区。推进房山区新型城市化进程，是实现既定发展目标的必要过程。

图1 房山区“两轴 三带、五园区”区域发展格局Fig.1 The schematic diagram of regional development pattern in Fangshan District 1 房山区土地储备 1.1 工作概况

2002～2005年，房山区土地开发工作处于探索阶段，大部分项目原开发企业已介入，但未投入资金用于土地储备开发。2003年以来，区内通过土地市场完成供地项目共计68宗，总用地约969公顷。各年度土地市场供地情况如表1所示。 表1 房山区土地市场供地情况(2003～2010)Table 1 Land supply in Fangshan District

2006年起，在支持下，先后完成阎村镇D0-2项目、广阳AB区项目、阎村镇D0-5项目等的开发工作。至2009年全面推动土地开发工作，大幅度加强开发投资力度，土地储备开发面积和完成土地储备开发面积均大幅增长。2009～2010年通过土地储备开发完成了全区约4370户、建筑面积约135万m2的拆迁工作。一级项目主要分布在长阳镇轨道沿线、良乡燕房新城组团及青龙湖、窦店、长沟等重点乡镇。近5年房山区土地开发完成情况如表2所示。

表2 房山区土地开发完成情况(2006～2010)Table 2 Land development in Fangshan District

2010年轨道房山线全线开通，2011年房山区将继续加大长阳镇等轨道交通沿线、良乡组团（包括拱辰、西潞两街道）、燕房新城组团（主要为城关中心区改造）、周口店北京猿人遗址周边及青龙湖、窦店、阎村等重点乡镇的土地一级开发项目（图2）。2011年全区在施和新增一级项目共计40个，土地总面积1799公顷。其中，2011年初结转储备开发项目30个，面积1385公顷。

图2 房山区2011年计划供地项目位置分布Fig.2 The distribution of planning land supply in Fangshan District in 2011 year 1.2 土地储备规划

依据北京市批准的房山新城规划（2005～2020年），到2020年城镇建设用地面积将达到118.8km2，规划新城的土地利用情况见图3。

图3 房山新城土地利用规划图Fig.3 Land use plan of Fangshan new town

遵循土地持续开发利用的原则，结合房山区新城规划以及北京市土地利用总体规划、北京市“十二五”规划，确定房山区2011年度土地储备计划和2011～2015年土地储备中期规划。具体开发情况如下：新增土地一级开发面积2000公顷，完成土地一级开发面积2000公顷，完成经营性供地约1800公顷，完成一级开发投资约400亿元；回迁安置房完成供地面积为567公顷，产业用地项目供地面积为728公顷。土地储备开发的重点区域为良乡组团、城关旧城改造、城乡一体化项目、棚户区改造项目、轨道交通房山线延长线周边项目、长阳镇、青龙湖镇、阎村镇、周口店镇、韩村河镇等重点乡镇。 2 土地储备对城市化进程的作用分析

土地由于具有稀缺性、不可再生性等特点，对城市的发展和建设有很大的制约作用。如何充分有效地利用现有土地，走可持续发展的土地利用道路，是重要的研究课题[2,3]。城市土地储备管理制度的建立，对于规范和培育土地市场、增加财政收入、促进城市规划的合理实施意义重大[4]。近年来，土地储备开发工作日益得到重视，土地储备在推进城市化进程、促进老百姓上楼等方面，承担着越来越重要的社会功能。

北京是全国政治、经济、文化中心，近年来城市化进程发展迅速，土地资源紧缺现象日趋明显。房山区作为北京市重点新城规划区，随着土地开发程度的加深，可开发土地资源日渐缩减。充分发挥土地储备工作在推进区内城市化进程中的作用，是解决区内土地资源供求平衡的关键问题[5,6]。 2.1 土地储备是城市化进程的基础保障

土地储备制度的实施，增强了对土地市场的宏观能力，利于提高土地资源配置的市场化程度，发挥的闸门作用。通过对国有土地的收购储备，防止国有资产流失；主动实现规划储备土地，引导城市建设发展方向，可改变以往开发商利益驱动城市建设的局面；可以有选择地在重点区域加大开发投入，形成规

模开发。

对于北京房山区而言，由于受自然条件，可开发空间小，并且区内房地产市场开发起步晚，周边发展不成熟，城市化建设基础相对薄弱。如果土地储备工作不到位，将直接影响城市化进程的顺利进行，阻碍区域经济发展。 2.2 土地储备是新城建设的内在要求

房山区提出“三化两区”的发展思路，即：“坚持科学发展，加快城市化、工业化、现代化进程，建设产业友好、生态宜居新房山”。

为实现 “三化两区”战略目标，土地储备开发将从以住宅和商业为主，转为加大对产业、公益、市政配套等的开发，重点围绕“十二五”时期将建设的五大产业功能区服务，加大相关产业项目用地前期开发工作力度，为产业发展提供用地保障，以产业化带动加快城市化、工业化、现代化进程。

充足的储备开发用地保障，是落实“三化两区”战略目标的前提条件和内在要求。 2.3 土地储备为性住房建设的先导

2011年北京市性住房计划供地1250公顷，房山区为104公顷，其中：限价房12公顷，经适房8公顷，公租房40公顷，定向房44公顷。房山区落地项目可供土地为144.36公顷，自2009年以来的土地储备完成开发工作量大，“十二五”期间规划经营性供地1800公顷，为2011年及今后性住房建设需求提供有力供地保障。

在城市化进程中，由于征用了大量土地，如果解决不了人地之间的矛盾，安置工作未及时到位，将给社会稳定造成一定的负面影响[7]。因此，充分利用定向安置，重点推进安置房建设，以保障基础设施、公益设施、重点工程建设、老旧城区改造的顺利实施，积极保障性住房用地需求，是推动城市化进程的最有力保障。截至2010年底，房山区定向安置房项目已经开工20个，建筑规模约203万m2，竣工面积109万m2，按人均50m2计算，可安置人员约21800人。

3 存在问题与管理对策

城市化进程的推进，将对土地储备工作提出更高要求；而在实施土地储备开发工作中存在的问题，既影响土地储备开发进展，又影响土地储备投资任务的完成，对全区城市化进程有一定阻碍作用。 3.1 现存问题

房山区城市化进程与土地储备工作之间，除遇到与其他地区相类似的资金需求量大而融资困难、开发周期有限而拆迁困难等矛盾之外[8]，在土地来源方面的问题更加突出。

城市化建设过程中需要完成大量土地开发工作，以满足城市规模不断扩大的用地要求。但受地形地貌等自然因素影响，房山区可开发利用土地面积相当有限，目前全区可开发利用土地约76.43km2，仅占房山区总面积的3.78%。土地储备项目一般都需要占用耕地，根据北京市相关要求，土地开发过程中必须保持耕地占补平衡，且区内耕地指标首先要保证国家、市级重点工程的需要，能留给一级开发项目的指标并不多，随着房山区土地开发的快速发展，如何解决耕地指标不足问题已迫在眉睫。

征地困难是较为凸显的另一问题。随着土地招拍挂制度的实施，土地一级开发项目的上市成交价的透明度提高，部分被征地单位或个人提出的征地条件超出现行标准过高，征地协议难以达成共识，诸多因素直接影响了土地一级开发项目征地工作的顺利进行。 3.2 应对措施

加快城市化进程建设，必须有效缓解其与土地储备之间的矛盾。

针对融资困难、拆迁困难等常见问题，一方面需要积极拓宽融资渠道，确保资金安全，对原有开发模式适时进行调整，适当放宽投资和回报条件，给予合理的开发利润，引入具有资金实力的企业实施土地储备开发，解决目前土地开发资金不足问题；

另一方面应做到阳光拆迁，制定全区拆迁补偿的统一标准，短期周转安抚与长期回迁安置相结合，保护被拆迁人的合法权益，提供一个稳定舒适的生活环境。 针对征地困难、耕地指标不足等特殊问题，首先应在征收集体土地时，不仅要考虑眼前问题，更要谋划好农民的长远生计。采取“一费变五费”的土地征收补偿方式，即土地补偿、人员安置、实物补偿、村庄改造分摊以及土地经营补偿，形成农民住上楼、收入有来源、工作有平台、发展有后劲的全面致富的格局。其次，应加强土地整理工作，改变土地储备开发规模大于土地整理投资规模的现状，采取每年新增土地储备开发面积指标与完成土地整理面积相挂钩的措施，避免各乡镇热衷于土地储备开发而忽视土地整理工作。最后，探索通过搭建建设用地置换平台机制鼓励各乡镇、街道对辖区内的农村居民点、建设用地进行整理腾退，复垦为农用地，根据其腾退复垦的位置、面积和质量等因素按相应比例转为城镇建设用地指标，实现区域内城乡建设用地增减挂钩。

房山区每年计划新增土地储备开发面积约4km2，土地储备开发可持续发展前景不容乐观，且保护耕地任务艰巨。在当前形势下应做到盘活存量、严控增量，新增项目应不占或少占耕地，提高土地利用效益，加大存量国有土地收储力度，发挥国有土地储备优势。通过收购国有土地，一是增加土地储备库存储量，增强土地市场的能力；二是可以避免国有资产流失，实现国有资产的保值增值；三是增加贷款抵押物，缓解目前贷款压力。 3.3 土地开发新模式探索

国内外大量研究成果及工作实践表明，土地的有效利用与城市的可持续发展有密切联系[9～18]。在房山区现有土地资源供应日益紧缺的情况下，应主动探索新的土地开发模式。房山区现有的土地开发主要集中在平原区，尽管山区、丘陵占全区三分之二的面积，但由于受房山区“首都高端制造业新区和现代生态休闲新城”的城市定位，山区、丘陵地区可开发的土地储备量相当有限。因此，在平原区现有

土地规划条件下，积极探索城市地下空间可开发程度及规模是房山区未来土地开发的重要发展模式。

以房山规划新城为例，整个规划区面积为155km2，大部分地区均具备一定的地下空间开发潜力[19]，根据最新研究成果，规划区内开发程度分区统计见表3。 表3 房山规划新城地下空间可开发程度分区面积Table 3 Subarea are of development zone of underground space in Fangshan new town

综合考虑规划区内的自然条件、土地利用性质、地下空间开发成本以及地铁站域等因素的影响，区内超过70%的面积潜在的地下空间开发价值高，在进行适当的工程处理之后都能够加以利用。房山规划新城区地下空间质量分为6个区块[20]，由质量一级区到质量六级区，开发难度逐渐递增，地下空间综合质量评价结果如图4所示。

图4 房山区地下空间综合质量评价Fig.4 Distribution map of synthesize quality for underground space in Fangshan District

城市地下空间是一个十分巨大而丰富的空间资源，如果能够合理开发利用，其节约集约利用土地的效益将十分显著，并有利于防灾避难和救灾减灾。地下空间开发已成为城市立体化发展的重要途径，对城市的可持续发展起着举足轻重的作用。 4 结语

土地储备在促进城市化方面承担着重要的社会功能，在土地开发利用过程中，应充分考虑区域地质环境条件，严格土地管理与审批制度，提高土地的有效利用率，科学、合理、适度地开发利用城市地下空间资源，保障房山区土地资源的可持续性发展，有助于更好地发挥土地储备在推进城市化进程中的积极作用。 参考文献

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