▲陈先哲
文章来源：教育研究 . 2024 ,45 (10) ：111-120
摘要:基于社会学制度主义的“规制—规范—文化认知”三维理论分析框架，分析德国应用科学大学的制度化进程及其撬动高等教育体系转型的制度变迁逻辑，对我国建设高质量教育体系具有重要启示作用。研究发现，德国高等教育体系变革进程并未产生制度性震荡，而是在原有架构上进行制度叠置，以一种温和“小革命”的运行状态实现了新旧制度的平稳转型，并积极回应了新生产力变革带来的教育需求。在规制性要素上，德国颁布和修订《高等学校总纲法》，明确了应用科学大学的法律地位，并根据社会需求不断缩短其与综合性大学的发展差距。在规范性要素上，德国将“不同但等值”作为推进高等教育体系从单一性向双类型转型的核心价值，不同类型的高等学校也奉行此理念并出台系列定位清晰的规范准则保障错位发展。在文化认知要素上，学术文化与技术文化是双类型高等教育体系背后的文化内核，两者在不断博弈中达至文化中和并促进制度内化。
关键词:德国应用科学大学高等教育体系制度主义
分类推进高等学校改革，建立科技发展、国家战略需求牵引的学科设置调整机制和人才培养模式是教育强国战略的重要任务。高等教育是教育强国建设的龙头，分类推进高等学校改革在深化高等教育综合改革中起着重要的导向作用。近年来，我国对职业型、应用型高等教育的重视程度持续提高，并以此作为推进高等教育体系转型的重要政策方略。为此，学界尝试从先发国家的实践经验中寻求比较借鉴。德国应用科学大学（Fachhochschule,FH）是重要的参照系之一。
20世纪60年代之前，德国高等教育体系以注重学术文化的综合性大学为主宰。此后，注重技术文化的应用科学大学不断发展壮大，与综合性大学、高等艺术与音乐学院、职业学院（双元制大学）并列为德国四种常见的高等教育机构，并促使德国高等教育体系从单一性向双类型转型。其中，综合性大学、高等艺术与音乐学院属于同一类型，而应用科学大学与职业学院属于另一类型。[1]应用科学大学是如何顺利进入高等教育场域，促进德国高等教育大众化的发展，并推动高等教育体系由单一性分化为双类型而发展至今的？在新旧制度的力量博弈和文化冲突之下，新制度为何能够站稳脚跟而并未造成体系性震荡？对德国应用科学大学的制度化进程进行历史复盘，并对其学术文化和技术文化互动博弈、推动高等教育体系转型的过程进行理论解释，对回应我国当下的实践需求和理论探索具有重要的参考价值。
一、理论分析框架：社会学制度主义
20世纪60年代以来的德国高等教育体系，以应用科学大学获得高等教育身份为标志，发生了重要变迁。作为一种典型的制度变迁过程，其背后涉及德国学术文化与技术文化的冲突与兼容。借助新制度主义理论中的社会学制度主义流派进行分析，具有较强的适切性。
20世纪70年代开始，制度主义复兴的热潮在西方社会科学领域愈演愈烈，新制度主义理论及其研究方法逐渐被应用到政治学、社会学等不同领域，社会学制度主义成为新制度主义理论的主要流派之一。社会学制度主义认为，制度不仅包含惯例、程序、角色和规划等因素，还包含文化因素。[2]其强调将宏观文化置于制度的层面加以考量，在一定程度上跳出了制度和文化二者的边界。[3]同时，社会学制度主义基于“规范”和“认知”维度，强调个体偏好的产生，即利益和偏好产生于制度性行动的背景之下。[4]此外，根据社会学制度主义的观点，特定组织选择特定的制度形式或实践模式，往往是由于其在更广泛的文化环境内能够衍生出更可观的价值和意义，而这一过程的关键在于，特定制度如何具备合法性及社会适应性。[5]总之，社会学制度主义的出现，为新制度主义的探讨开辟了文化性和观念性两重视野，帮助学界从规范与认知的层面更为深入地把握制度的深层内涵。
延续以上社会学制度主义理论流派的发展，美国社会学家斯科特（Scott,W.R.）进一步提出了一个涵盖规制性要素、规范性要素和文化认知要素的理论分析框架。这一分析框架关注三种要素之间的互动机制，并将文化认知与制度规范的逻辑细化。具体而言，这三大要素呈现由表及里、由宏观到中观再到微观的关系，在相互作用的同时彼此强化，共同组成相应的制度连续体。[6]如下表所示，规制性要素指正规的制度规定和制度条款，主要以强制性的方式加以实施。规范性要素指强制性制度要求在实际推进时会以社会责任的形式发挥制度规范性作用，进而使相关组织与行动者在其角色期望的影响下，有意无意地选择符合社会规范要求的行为策略。文化认知要素是在制度实施中，能够切实取得效用的关键，主要指符号、脚本及惯例。个体在进行行为模仿时对制度内容加以内化，将其视为自身做事的遵循和引导。因此，文化认知要素对个体的身份认同感以及行为偏好有着极为显著的影响作用，个体只有真正承认并且接受相关制度，制度才可能更好地发挥应有效力，从而完成制度化。[7]
本研究基于社会学制度主义理论，分析德国在高等教育大众化进程中从单一性高等教育体系向双类型高等教育体系变迁的过程，主要围绕“规制—规范—文化认知”三维分析框架展开。一是从宏观层面梳理应用科学大学的建立和发展所依据的主要政策法令是基于什么背景出台的，起到了什么效应。二是从中观层面探究不同类型的大学是如何贯彻实施这些政策法令的，以技术文化为内核的应用科学大学是如何突破以学术文化为内核的综合性大学的传统势力并获得生存发展之机的，又是通过哪些规范准则加强社会适应性的。三是从微观层面分析应用科学大学是如何获得社会不同群体认可的，接受应用型高等教育者的行为惯例是如何形塑并促进制度内化的，以及相关行动者在文化认知上的接纳是如何为德国高等教育体系转型提供维系成本和社会基础的。本研究将理论和史料结合，从宏观历史思维和微观历史事件两方面着手，研究德国这一历史阶段的高等教育体系演变过程及制度变迁逻辑。
社会学制度主义理论分析框架表社会学制度主义理论分析框架表
二、规制性要素：颁布与修订法令大力发展应用型高等教育
德国高等教育自20世纪60年代呈现蓬勃发展的态势，毛入学率从7.0%一路上升，并在1970年超过15.0%，越过高等教育大众化阶段的门槛。在此期间，德国出台了一系列推动高等教育改革的政策法规。科姆（Kehm,B.M.）在为联合国教科文组织撰写的专著《德国高等教育：发展、问题和展望》（Higher Education in Germany:Developments,Problems and Perspectives）中指出，20世纪60、70年代，联邦德国高等教育经历了大改革大发展，不但规模急剧扩张，而且改革动作剧烈而频繁。一系列重要法律制度在此期间形成，改变了德国高等教育的传统面貌和格局。[8]
（一）革命的前夜：应用型高等教育的社会需要与群体诉求
德国行会组织作为德国技术文化的重要载体，具有悠久历史传统。13世纪末，德国手工业行会组织已形成较为制度化的学徒制体系。在工业革命机器化大生产模式下，德国行会学徒制面临工业资产阶级和市场力量的强大冲击，在政府干预与行业自治的调试下，于19世纪末实现工业化转型。[9]20世纪30年代至60年代，德国行会学徒制迈向现代化，社会教化功能回归，对新型产业工人需求旺盛，培养方式亟待改革。在这种情况下，被普遍接受的观点是“任何工作都有与之相对应的教育”，且“对于工人来说，受过教育的一定比没有受过相应教育的要好”。[10]可见，当时德国行业组织的人才培养需求持续升级，高级应用型技术人才的需求不断扩张。
第二次世界大战后，德国进入黄金发展期，对高素质工程师的需求大大增加。当时，无论是德国政府还是普通大众，对应用型高等教育的现实需求都很强烈。然而，德国传统大学在很长一段时间都以学术研究为根本性特色，所培养的学术型人才很难与社会经济和技术发展的实际需要相适应。技术员、一线操作工人及职员由职业学院培养，但对能够创造性解决实际生产技术问题的高素质工程师队伍的培养，却缺乏相应的教育类型。因此，高等教育改革的呼声愈发高涨，越来越多的人开始对高等教育模式进行反思和批判，认为国家教育僵化，人才供应出现危机，需要及时推出高等教育改革策略。[11]应用科学大学的前身机构大多是工程学校和侧重于商业的高等专业学校，属于低于大学层次的中等职业教育学校。受20世纪60年代美国平权运动的影响，德国学生运动也对这些学校升级为应用科学大学起到了促进作用。1966年，欧洲共同体规定，工程师必须有至少四年的高等教育学习经历且顺利毕业才能获得执业资格。但是，工程师学校并非高等教育机构，学生毕业后不能顺利持证上岗，便游行示威以争取工程师学校向高等教育机构的升级。[12]
此外，高等教育适龄人口增长也对新样态高等学校的出现提出了诉求。第二次世界大战后，德国进入人口补偿性增长的婴儿潮时代，而联邦德国的大学数量在20世纪60年代之前始终没有增长，容纳能力有限，适龄人口的高等教育需求难以得到满足。因为传统大学普遍具有精英化倾向，生源主要是中产及以上阶层家庭的子女。当时力主德国应推行教育结构改革的社会学家达伦多夫（Dahrendorf,R.）指出，德国大学中工人阶层子弟少得出奇，高等教育对工人阶层非常“不友好”[13]。这些内外部的环境变化都迫使德国高等教育进行规模扩张与结构调整，以满足不同群体的高等教育需求。
（二）新制度的诞生与发展：颁布与修订《高等学校总纲法》
20世纪60年代，在高等教育内外部环境的综合影响下，联邦德国开始探索高等教育改革以大范围推动应用型技术人才的培养。1968年，联邦德国各州政府签署《联邦共和国各州统一专科学校的协定》。这个协定被视为应用科学大学诞生的制度依据，意味着这类学校将以新姿态进入高等教育领域。[14]1969年，石荷州宣告州内所有工程师学校更名为“Fachhochschule”，德国第一所应用科学大学诞生。此后，联邦德国多个州以改组或新办的方式协同开办应用科学大学，专门输出应用型技术人才。1976年，联邦德国颁布《高等学校总纲法》（以下简称《总纲法》），正式明确了应用科学大学作为高等教育机构的法定地位，为此类大学在全国的办学实践提供了必要的政策和法律依据。1985年，联邦德国修订了《总纲法》，明确应用科学大学和综合性大学在学历文凭方面的效力并无不同，指出其与综合大学、艺术类高等学校只是在办学类型上存在差异，但享有同样的基本权利，进一步强调了应用科学大学的法律地位与培养制度，也正式确立了双类型高等教育体系的制度框架。
20世纪末期，博洛尼亚进程对于欧洲高等教育标准化的要求促使德国再度修订《总纲法》，应用科学大学又获得新的发展机遇，德国高等教育体系也发生了更为根本性的变革。[15]1998年，德国政府再次调整和修订《总纲法》，规定应用科学大学将会引进学分制，并能够为学生授予学士及硕士二级学位。这一举措有效推动应用科学大学在学分制及文凭制等方面进一步和国际接轨。1999年，欧洲各国签署《博洛尼亚宣言》（Bologna Declaration）后，欧洲高等教育统一采用“学士—硕士—博士”三级学制。可以说，应用科学大学的发展再次搭上了欧盟一体化的便车，借助博洛尼亚进程大大提升了学术地位，并推进了区域化、国际化学历的对等认可。应用科学大学可以开设学士专业和硕士专业，不但颁发的学士学位和硕士学位与综合性大学的学位证书等值，而且不再标注“FH”字样，其硕士学位同样可以赋予学生攻读博士学位的资格。这一规定从实际意义上进一步巩固和提升了应用科学大学在整个高等教育系统中的身份地位。[16]所以，从规制性要素分析来看，德国通过颁布与反复修订《总纲法》，不但从法律层面有效界定了应用科学大学的功能和地位，而且通过政策意志有力推动了高等教育由高度依赖传统大学的单一性体系向双类型体系转型发展。
三、规范性要素：确立“不同但等值”的核心价值与定位清晰的规范准则
根据社会学制度主义的观点，颁布具有强制约束力的法规条文并不意味着新制度构建的成功。因为新制度的施行通常会引发不同群体利益的博弈和重新分配，并会对规范系统的生成和变革产生重要影响。规范性要素涵盖价值理念与行为规范等，用以维持秩序运作的稳定性，并通过相应的规范对组织活动和行为进行有效约束。规范性要素与规制性要素比较一致，表明新制度的构建比较顺畅；当二者不相关甚至冲突时，表明新制度构建不完善甚至陷入困境。“不同但等值”是德国在构建双类型高等教育体系时所奉行的核心价值理念。无论综合性大学还是应用科学大学，都在奉行此理念的基础上出台了一系列规范准则，确保在人才培养、科学研究及社会服务等方面清晰定位，实现错位发展。
（一）新制度的理念根基：“不同但等值”的核心价值
1985年，《总纲法》明确了应用科学大学与综合性大学“不同但等值”的定位。这在很长一段时间里都成为应用科学大学规范身份角色和承担社会责任的秩序基础，引领了德国高等教育体系调整和革新的基本方向。“不同但等值”这一价值理念的形成，与德国法律提出的教育均衡发展、教授在高等学校间均衡分布、各州均衡资助高等教育等政策，以及德国历史上的地方分治主义等因素有关。均质性和等值性被普遍认为是德国高等教育体系的关键特色，在很大限度上左右着求学者对学校的选择：在教学水平基本持平的情况下，选择何种学校就读也就没有特别明显的区分。而且，基于这一价值理念，综合性大学与应用科学大学所承担的职责明显体现出不同特色。综合性大学的主要职责是通过科研、教学和人才培养推动科学发展，专业设置偏学术型，主要从事基础研究；应用科学大学的主要职责则是通过以实践为导向的教学，紧密结合就业市场需求培育人才，专业设置偏应用型，科研也偏重于工业应用和技术转化。尤其是作为新生力量的应用科学大学，生存危机感和社会责任感都更强，因此普遍能够真正做到以输出应用型人才为主要办学目标，教研结合的办学方向明确，契合德国人务实的民族性格，因此受到广泛欢迎。
“不同但等值”的核心价值也促使两种类型的高等学校形成了差异化的良性竞争局面：一方面，应用科学大学保持在自身轨道中发展而不盲目追求“升格”为综合性大学；另一方面，综合性大学也基本不跨界争夺资源实现赢家通吃。尽管应用科学大学也不时抱怨，难以像综合性大学那样取得德国科学基金会资助、在科研中没有配备教授资质以下的辅助人员等，但德国高等教育研究者往往认为，这正是贯彻“不同但等值”这一核心价值的精妙所在，即为两类大学提供差异性支持，更好地平衡双类型高等教育体系。[17]
（二）组织行为约束：定位清晰的规范准则
“不同但等值”是德国推行双类型高等教育体系的重要理念根基，但并不是仅靠理念甚至口号便能促使两类高等教育机构自觉遵循，还应有各种制度规范和细则保障，才可能减少摩擦并实现互促发展。从高等学校基本职能来看，在人才培养、科学研究和社会服务这三大方面，两类高等教育机构的规范准则都分别有清晰的定位，这有利于二者分工协作和优势互补，形成各自的办学特色。
在人才培养方面，综合性大学注重对纯粹科学的探索，强调研究活动和教学工作本身的无功利属性，主要负责学术型人才的训练，基于学科背后的深层逻辑进行专业安排，呈现多学科、综合性和文理兼顾的特点。应用科学大学的重心在于输出高层次应用型技术人才，主要为学生提供学士和硕士层次的教育，要求学术在企业等组织进行一学期甚至以上的就业实践。[18]在专业设置上，应用科学大学遵循专业实用的发展逻辑，以就业为导向安排专业，基本主打“小而精”路线，所设专业通常仅限几个优势领域。比如，罗伊特林根应用科学大学学科专业特色显著，只设立五个学院，分别为应用化学学院、欧洲商学院、信息科学学院、技术学院、纺织与设计学院，但在全国专业评价中均名列前茅。因此，应用科学大学在很多应用领域的人才培养比综合性大学更有优势，大约60%的德国工程师都由其培养。[19]
在科学研究方面，德国综合性大学尤其重视对系统理论的探讨，而应用科学大学则根据具体的应用实践需求来开展科研活动。德国联邦教育与研究部明确强调，应用科学大学的科研工作始终要以具体的应用为目标和导向，为现实实践服务。[20]尤其是20世纪90年代以来，应用科学大学站稳脚跟，积极与中小型企业合作研究，并不断争取国家对应用型科研的支持。德国在1992年设立“应用型研究”资助项目，2004年推出“应用科学大学联合经济界科研计划”，2006年启动应用科学大学“校企合作科研”、“未来工程师”和“特色新技术”三个科研支撑项目，鼓励和支持应用科学大学发展应用型科研。[21]两类大学尤其注重科研的错位竞争。进入21世纪第二个十年，德国几个联邦州都宣布，给予应用科学大学独立博士学位授予权。综合性大学普遍反对，认为此举不但容易导致博士学位的贬值，而且将模糊综合性大学与应用科学大学的区别。
在社会服务方面，综合性大学的“象牙塔”气质较浓，对回应社会需求不够重视，而应用科学大学则普遍重视校企合作并将此作为发展特色。企业也以多元化手段为合作的高等学校提供一定的发展平台，包括为学生提供实习机会，出资设立基金教授职位或是成为高校内部的理事会成员等。因此，应用科学大学对师资队伍的要求也明显与综合性大学不同。除了少数特殊情况外，应用科学大学的教授在获得教职前，均须拥有在经济领域或工业领域的工作经验，以便其科研工作更好地聚焦社会经济发展需求，并推动大学与企业的横向科研和技术转化。此外，应用科学大学为了更好地服务当地社会的需要，会在校内设立各种研究机构，如应用科学研究所、技术转化中心等。其中，德国最具影响力的技术转化中心，便源起德国“双元制教育”创立者史太白于19世纪60年代末推出的“史太白基金会”。为更好地顺应科技创新和发展的现实需求，推动技术理论朝着实际应用技术方向转化，1983年，这一基金会便把其旧有的技术咨询功能调整为技术转化功能。在此之后，德国各大应用科学大学也相继推出“史太白技术转化中心”。
四、文化认知要素：推动学术文化与技术文化的文化中和与制度叠置
文化认知要素处于制度深层，对微观个体的影响深远持久。在政策法律和规章制度的约束引导下，要真正实现制度内化，需要来自社会不同群体的认可。新制度的建构和发展过程就是一个与文化相匹配的过程，如果在文化认知上难以获得更广泛社会群体的接纳，那么建构起来的新制度便是不稳定的，而且维系成本也会相当高。德国文化的根基为新制度的建立提供了一个兼容性意义系统，但即便如此，其进程也并不是一帆风顺的。
德国双类型高等教育体系背后的文化内核分别是学术文化和技术文化，而二者都有着悠久历史传统和深厚社会基础。洪堡（Humboldt,W.V.）等人在继承德国学术文化的基础上，将之变为引领现代大学变革的重要指导思想，并一度成为世界各国大学竞相效仿的典范。[22]学术文化一直是德国的骄傲，但在其主导下的德国大学几乎不关注工业体系变革，对新型科技理论严重忽视，导致输出的高等学校人才很难顺应产业发展的实际需求。这些弊端导致大学难以适应“再工业化”对人才的新要求，使得德国高等教育的进一步发展受阻。1967年到1968年，学生运动的爆发便是这一教育困境的直接反映。[23]而技术文化则是在工业化进程中，围绕着技术与机器、企业与生产而形成的一整套行为规范。这些规范的功能在于支持企业生产和技术改进，支配着相关人员的行为。[24]德国技术文化也有着深远的历史源流，从中世纪行会就已形成强调实用、注重技能、追求品质的工匠精神传统。这种尊崇实用主义的文化价值观已深深根植于德国社会。在德国高等教育体系调整初期，从文化认知来看，传统大学和其拥护者并未做好接纳大学差异化和特色化发展的心理准备，这一定程度上阻碍或抑制了当时高等教育的改革进程。根本原因在于，这两种文化建基于不同的历史传统并形成了各自的文化认同群体。这种差异也导致德国教育的“割裂”：职业教育与普通教育这两种彼此独立的教育实践背后是两种不同的“体制性秩序”[25]。
20世纪70年代，随着科技革命推动民众观念的更新，注重实践的技术范式逐渐成为主流，技术文化获得的社会支持开始占据上风。随着《总纲法》对应用科学大学之高等教育身份的明确，此类大学如雨后春笋般出现。应用科学大学注重培养学生的应用实践能力以适应新工业化发展的需要，因此在社会上得到了普遍认可和支持。一方面，应用科学大学在文化认知上被德国民众广泛接纳。德国的民族文化精神注重“天职观”，这使得德国人普遍专注于自身的本职工作，并将职业视为个体进入社会的一种先天职责。应用科学大学的崛起，不仅可以帮助个体更好地学习与职业密切相关的知识以胜任相关行业工作岗位要求，而且在社会范围内进一步营造了实用主义的文化环境以及精益求精的严谨态度。另一方面，应用科学大学在文化认知上也被德国企业接纳。除了行业协会的隐性强制，德国企业与应用科学大学的校企合作培养模式渗透着鲜明的文化认同感。大部分德国企业推崇“职业性”这一基本原则。然而，孤立的学校教育很难帮助个体形成进入社会所必需的“职业性”。个体要想具备一定的职业技能，就势必要以公司为平台进行锻炼和学习。[26]应用科学大学既继承了原来工程师学校与行业紧密互动的“双元制”基础，又吸纳了高等教育关于高深学问与创新技术的优势。因此，德国企业从“职业性”原则出发，更乐于接受态度务实并期望合作的应用科学大学而非以学术高姿态自居的综合性大学。应用科学大学与企业之间形成的稳固合作培养模式更进一步加强了接受应用型高等教育者的信心。因此，接受应用型高等教育者得以建立新的行动惯例。这套行动惯例被普遍接受，并在不断推进中实现制度化。
尽管两种文化之间相对独立并存在一定的冲突，但这种冲突并不算剧烈，更准确地说，二者是在不断博弈与冲突的互动过程中实现了文化中和的效果。从应用科学大学的发展历程来看，其最初以一种补充性角色进入高等教育领域，且只是作为当时德国风起云涌的高等教育变革的方案之一。大多数人没有意料到应用科学大学能迅速发展并成为德国高等教育的半壁江山，因此，应用科学大学的成功很大程度上是一种“未被期待的成功”[27]。而这种“增量改革”恰恰提供了一种保护性，使其不会因为动了综合性大学的奶酪而招致剧烈反对，在获得合法性身份的历程中可谓顺风顺水。随着应用科学大学规模快速扩张，双类型高等教育体系被正式建构起来，应用科学大学和综合性大学在德国社会都拥有了可理解与认同的文化支持。从制度变迁来看，新制度的建立和完善是一个不断被实践形塑的过程：从宏观层面顺应时代发展和社会需求的规制性政策选择，到中观组织因时而变的规范性理念与准则的施行，再到微观层面被更广泛的行动者群体接纳并产生文化认同。因此，迈入大众化阶段以来，德国高等教育体系转型不是激进、根本性的变革，而是在单一性高等教育体系的基础上进行制度叠置。所谓制度叠置，主要指的是在旧制度的基础上纳入全新的要素，从而对旧有制度体系加以针对性调整并形成新制度。这主要是因为旧制度的影响力过分突出，然而组织又需要发展全新的功能来适应现实需求，因此便通过新旧叠置的方式来推进制度变迁。[28]在这种情况下，新要素基本不会对旧制度产生本质性的冲击，所以很少会使得旧制度出现明显的排斥与抵抗。同时，新因素又能促进彼此之间协调发展，比如，应用科学大学及其背后的技术文化内核也对综合性大学造成“鲶鱼效应”，促使其对国家和社会需求不断作出更积极的回应并创造出现代大学的新价值。所以，德国从单一性高等教育体系向双类型高等教育体系转轨，看似新旧制度变革的“大革命”，实则只是一场温和的“小革命”。两类高等教育机构背后的文化中和与制度叠置，带来不同类型大学的错位协调发展。转变后的高等教育体系也更好回应了社会需求并平稳运行，实现了制度体系的优化。
五、研究启示
稳步推进我国教育强国建设，需要放眼全球、海纳百川的国际视野和思接千载、视通万里的历史眼光。但比较借鉴不是拿来主义，而是知其然知其所以然。因此，需要从政治体制、经济需求和社会文化等多维视角切入，才能深入理解教育强国的建设发展历程及内在逻辑，也才能深度耦合科教兴国战略目标和高等教育高质量发展的时代要求，更好助力中国式现代化的实现。[29]
（一）对高等教育体系进行整体布局，完善“不同但等值”的系统规制框架
当前，我国处于教育科技人才“三位一体”统筹推进发展的新阶段，在许多方面都与当时德国面临的情形相似。因此，需要在国家层面对高等教育进行整体设计和准确定位，明确不同类型高等教育的功能地位，尤其是职业型、应用型高等学校的发展路径。近年来，我国积极推动高等学校分类发展的整体布局，但未来高等教育体系构建的走向又似乎还不够明朗——是采取“普通高等教育—职业高等教育”的两分法框架还是“研究型—应用型—职业型”的三分法框架，还没有明确答案。如今，应用型本科和职业技术大学的力量不断增强，二者皆与德国应用科学大学相似，但各自表达、各自为战的情况突出，亟须一个具有系统思维的规制性框架予以明晰分类。德国出台《总纲法》的做法值得借鉴：通过一个纲领性法案，明确地将应用科学大学纳入高等教育范畴，且规定其与综合性大学“不同但等值”的身份地位及功能定位，建立清晰的规制性框架。从我国的情况看，两分法框架也比三分法框架更符合科学发展需求。因为应用型与职业型高等教育之间存在较多模糊边界，如果只是按照历史渊源或隶属部门过细分类，则很可能依然维持一种“以分层代替分类”的现实，[30]难以达到高等教育体系转型优化的预期效果。
（二）缩小资源分配差距促进不同类型高校错位竞争，保障高等教育体系平稳转型
两分法的规制性框架具有边界清晰的优点，但改革带来的制度性震荡也可能更大。德国既建立了从单一性体系向双类型体系转型的新制度，又以一种温和“小革命”的运行状态实现了新旧制度的平稳过渡和持续优化。关键原因是德国高等教育政策法规保障了综合性大学和应用科学大学的资源分配，确保彼此不会盲目比较和互相模仿，能够分工明晰、优势互补并共同促进德国高等教育体系有序发展。这对我国平稳推进高质量教育体系建设与转型也有启示价值，即应在保障高等教育资源分配相对均衡的前提下，推动不同类型高等学校建立优势互补、错位竞争的规范机制。事实上，我国的职业型、应用型高等学校也多具备行业性渊源与资源，不能因为改革转制等原因使这些高等学校失去相关行业的有力支持。因此，在高等教育资源分配上要持续强化这类高等学校组织的获得感，更好保障其与行业组织建立并完善产教融合、利益共享的机制，真正体现不同于综合性大学的特色和价值。
（三）加强技术文化的土壤培育与社会支持，夯实高等教育体系转型的民间根基
德国高等教育体系平稳转型成功，其背后的技术文化土壤与社会支持功不可没。德国技术文化根植工业领域，具有深厚的行会传统与社会基础。因此，无论是工程师学校还是应用科学大学，都能与企业以共同的技术文化为联系纽带相互支撑。而我国文化土壤中长期以来“重学轻术”观念较重，技术文化的精神传统和所依托的社会群体力量不够强大。在技术革命浪潮的时代背景下，正可顺势而为，营造更创新包容的技术文化环境，争取多元的社会支持。在此前提下，颁布政策法律推动高等教育体系构建更为清晰的分类框架，制定规范标准促使学校、学生、家长等内化制度安排并各取所需，高等教育体系转型优化才可谓水到渠成。
从单一性向双类型高等教育体系转型不是一蹴而就的，德国也经历了漫长的改革发展历程。而且，必须清楚地认识到，德国双类型高等教育体系也并非完美的借鉴对象，其发展到今天还在不断面临新的挑战。比如，应用科学大学发展到一定阶段后还是难免追求“学术化”，与综合性大学的边界越来越模糊，不利于其保持在“应用轨”的独立性。[31]因此，在寻求借鉴时，不能简单地将德国作为一个新高等教育“神话”对其经验照单全收，而应取其精华，因时因地制宜，谋划扎根中国大地的高等教育体系转型方略。重要的是，通过德国的历史比较案例，我们可以看到一个曾经创造了高等教育辉煌的国家，是如何正视内外现实需求与挑战，审时度势推动高等教育体系转型优化，再造高等教育辉煌并支撑国家不断发展的。正在日益走向世界舞台中央的中国，也正面临着相似的内外需求与挑战，推动高等教育体系转型优化也应该成为加快建设教育强国的主攻方向之一，并为中华民族伟大复兴提供有力支撑。