多元利益格局下的城市公用设施供给问题

多无硝益格局下的　城市公用没施供纶问题　同济大学建筑与城市规划学院刘婷婷宋海瑜　摘要从供给系统出发考察城市公用设施的制度环境，由政府与市场在城市公用设施　建设中的合作入手，在充分分析政府角色转换以及供给主体和受体的相互作用机制的基础上，　提出建立完善、高效、集约的城市公用设施供给系统所应实现的建设理念和方式上的转变。　关键词：城市公用设施供给制度供给主体供给方式市场化　１城市公用设施建设中政府与市场的合作　１．１　城市政府的开发建设职能与收益　中的广泛合作。　此外，从城市公用设施建设收益的时效性来　看，在政府每年有限的财政预算内，不可能同时展　开若干大规模的公用设施建设项目而对所有的项　目都同样地按照常规的市场主体那样靠每年收益　的累积来回收成本。并且在城市快速发展的条件　下，政府应当把城市公用设施建设资金集中使用　并能快速回收以投入到新的项目中，进而使有限　的政府资金发挥滚雪球的效应来推动城市公用设　施建设项目不断展开。这就导致了政府对城市公　用设施建设收益的高时效性要求，往往要求在三　五年、甚至更短的时间内就能收回投入。　在我国，城市政府有四类主要职能：维护社会　发展环境、推动经济发展、提供社会公共事业和城　市开发建设，税收和城市建设为政府提供了主要　的财政来源。在１９９４年的税制改革中，城镇土地　使用税、城市维护建设税、房产税、耕地占用税、土　地增值税、国有土地有偿使用收入等均全部纳入　地方政府的固定税收，在某些城市甚至成为财政　收入的主要来源，城市开发也因此获得政府的青　睐。随着中央与上级政府资助的减少，公用设施　供给也越来越成为各级政府的“份内事”。在此　背景下，政府直接参与了城市公用设施建设，并且　常常作为公用设施建设活动的直接投入者和收　益者。　而市场正好与此相反，大部分开发商常常只　要求获得正常的投资回报或一定程度的超额利润　率，投资回收期多在５年甚至３０年以上，因此其　投资回收期限相对政府要长得多，对城市公用设　施建设收益的时效性要求较低。　以上两种互补的收益时效性要求成为市场和　政府在公用设施建设领域内广泛合作的时间基础，　众多类似ＢＯＴ形式的市场化公用设施供应都与这　一１．２公用设施供给中政府与市场合作的基础　在我国现阶段城市经营的背景下，政府通过　其拥有的公用设施建设决策权、监督管理权，介入　公用设施建设与管理的开发活动。这主要是基于　政府在城市公用设施建设中所具有的两种“先　关系以及上述资源互补关系密切相关，见图１。　天”资源：空间资源（城市公用设施所占用的空　间）和权力资源（公用设施建设中政府的各类决　策权和管理权），但仅有这两类资源还无法完成　城市公用设施供应。与此相对应，作为城市经济　运行主体的市场则具有政府所不具备的两种资　源：专业技术（专业、长期的开发经验）和充足财　力（市场上的资金可以说取之不尽）。这种资源　互补关系促成了政府与市场在城市公用设施建设　２　２　城市公用设施供给主体与受体的关系　２．１　城市公用设施供给中政府的角色转换　城市公用设施建设与管理总体上属于市场运　作范畴　，政府往往成立市场化运作的开发公司　进行公用设施开发，这些公司大部分享有独立的　预算并自负盈亏，在市场化运作的同时也承担着　类似于政府的经济社会调控职能。　《城市公用事业》　维普资讯 http://www.cqvip.com

政府　…………一…………………………场　………－－　影响甚至改变公用设施市场的　供给状况。　以上各类城市公用设施　供给主体和受体的相互作用　可分为：市场交易作用、官方　调控作用和社会调控作用。　供给主体之间主要是官方调　控作用与市场交易作用；主体　与受体之间主要是社会调控　作用。这种主体、受体间不同　的利益追求和作用机制使整　图１　政府与市场在公用设施建设中的互补关系　个供给系统处于相互制衡的　平衡状态。　此外，由于地方政府可支配的财力难以满足　巨大的公用设施建设需求，且按现行法规，地方政　从图２中可以看出，作为最为重要的供给受　体，受益型公众在公用设施建设中并不具备与三　府不能发行政府债券，不能直接向银行借款，各级　政府就设立项目公司或以政府控制的公司名义向　银行借款，以政府未来的预算安排还款，公司法人　类供给主体进行直接有力的沟通并对其进行社会　调控的能力，反映出我国现阶段城市公用设施使　成为政府融资和借债的壳载体。　现代市场经济的规范运行越来越离不开政府　的干预与调节，特别是发展中国家，政府仅充当市　场调节者远远不够，还必须承担起经济社会发展　的有力推动者与宏观导向主体的重任。在我国当　用者与供给者之间关系的不对等。①政府的供给　行为依次由三种需求决定：自身决策结果、市场决　策结果、市民需求；②半政府型开发商的供给行为　依次由三种需求决定：自身决策结果、政府决策结　果、市民需求；③受益型公众获得所需的公用设施　有两种方式：主动要求、被动接受。三者中，受益　型公众这一利益团体分布最为分散，不易组织，而　政府与公用设施供给者为聚集团体，而且是最具　权威和实力的团体。这样一来，消费者的地位就　容易被边缘化，不能与各类供给主体形成相互制　前城市经营的背景下，政府依托其所拥有的权力　和资源，不再仅仅是调控主体，同时也成为了运营　主体。杨瑞龙　将这种地方政府起主导作用的　制度变迁方式称为“中间扩散型”，认为由改革之　初的供给主导型逐步向中间扩散型转变，并随着　排他性产权的逐步确立，最终过渡到与市场经济　体制内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方　式，从而完成经济体制的转变。　２．２供给主体与受体的作用机制及转型趋势　根据在公用设施供给中作用的不同，城市居　民可以细分为两种：①受益　型公众，即能够直接或相对　直接地享用公用设施带来的　便利的人群。②关注型公　众，即不直接享用公用设施　衡的关系，在三种供给主体的公用设施供给考虑　序列中的实际位置最为靠后，甚至被忽略。因此，　受益型公众获得公用设施的方式往往是被动接　受的。　社会公众力量的关注和干预能够防范三种供　但却关注其供给状况的公　众，包括一般的“热心”市民　和社会团体、非政府组织、专　家学者等，他们相对独立于　三类供应主体（见图２）和受　开发商　开发商　．　：●ｌ市Ｉ１场交易作Ｊ　Ｘ叨　，ｒＦ用　　．供给主体　供给受体　益型公众之外，其行为可以　２００８年第２２卷第ｌ期　图２现阶段我国城市公用设施供给主体与受体的作用关系分析图　３　维普资讯 http://www.cqvip.com

给主体间侵犯社会公共利益。因为这三种主体间　交往过度亲密，某些政府甚至成为企业利益集团　认为是自然垄断的公用设施也可以实行纵向分　离，为把竞争机制的引入开创了新的天地。政府　应制定有力的公用设施供给决策，其他后续的建　设和运营都可以适当放手让市场提供。　一　３．２供给方式　　，的代理人，消费者和社会大众成为这场博弈的受　害者。受益型和关注型公众对城市公用设施供给　的社会调控作用能够将公用设施建设的受益面扩　大，避免公用设施建设所带来的利益仅集中到部　分强势群体中，在供给主体和受体之间建立一种　非公有经济参与公用设施的方式可分为两　类　：①管理权参与，即通过签订承包合同，公共　制衡关系。此外，对于受益型公众而言，也可以借　助这种社会调控力量，对公用设施的需求由被动　接受转向主动要求，使公用设施的供需更为合理。　３城市公用设施的供给理念与方式　３．１　供给理念：决策与执行职能相分离的联合　供给　总体上讲，一个有效率的制度应尽可能使每　个利益主体的权利和责任明确并相互对称，使个　人主要通过“生产性努力”而不是“分配性努力”　去实现自身利益最大化，从而使人们追求自身利　益最大化的行为直接导致产出的增加和经济效率　的提高　。　在现代市场经济中，管得最有效的政府才是　最好的政府。香港公共物品供给的成功经验告诉　我们，城市公用设施供给中的“决策”和“执行”职　能应当相对分离，并在此基础上根据公共物品的　不同性质，采用灵活的生产方式。科学合理地分　解政府行政职能、实行执行与决策职能相对分离，　是发达国家行政体制改革的趋势之一。政府在公　共物品供给上最主要的职责应是“掌舵”（决策、　控制和监督）而不是“划桨”（具体生产）。由于市　场介入公用设施供给领域，不可避免会与政府的　公共物品经营实体发生竞争，有利于政府和半政　府型开发商提高供给效率。　供给结构的垂直分离是我国现阶段转型时期　公用设施供给演变的最大特征，即规划决策与生　产建设、运营管理分离　Ｊ，供给方式正由传统的　政府作为单一主体的独立供给转向市场介入后的　多主体的联合供给。联合供给可以分为横向联合　和纵向联合。较大规模的城市经常采取横向联合　的供给方式。如上海将市区的燃气用户供给按片　区划分为市北燃气、浦东燃气等若干公司，进行分　区平行供给。这种供给方式是用户端的地域分区　供给，并未涉及到生产、运营过程产权的划分与体　制改革。纵向联合主要通过各供给主体不完全供　给的联合达到完整供给。随着技术的进步，原来　４　部门与私营部门共同担负某项服务，如管理合同、　服务合同和特许经营；②所有权参与，即通过将现　有企业实行股份化，将部分或全部资产的所有权　转移给私营部门，或者私营部门通过参股的方式　参与新建项目。而在实践中，一个项目也很可能　采用管理权参与和所有权参与的混合形式。　香港的公共物品供给形式有　Ｊ：①公办公营　式。即由政府直接开办、控制、经营的机构或企业　供给公共物品。主要用于微利甚至无利而又关系　民生的公用设施。如为解决用水问题，１９８９年港　府预缴１５．８亿港元水费给广东省用于东江供水　工程，并因此损失１０多亿港元的利息。这一净赔　的买卖离开公营不可能实现。②公办商营式。即　政府拥有全部或部分股权，由法人团体以商业形　式经营，自负盈亏。主要适用于盈利率不高或盈　利前景不明朗但投资庞大的公用设施，如地铁等。　③专利经营式。即在政府监管下由私人资本通过　投标取得特许专利经营权来经营公共物品。主要　用于公共汽车、轮渡、电话电报、电力等。④私商　经营式。即将公共物品的生产和供给完全交由私　人机构经营。根据公用设施公共物品性质的差　异，以上供给形式也可以进一步多样化。如：经济　资助（财政补贴、优惠贷款、减免税收）、ＢＯＴ（建　设一经营一转让）、ＢＯＯＴ（建设一拥有一经营一　转让）、ＢＯＯ（建设一拥有一经营）、ＢＴＯ（建设一　转让一经营）、租赁一建设一运营、购买一建设一　运营等。　３．３　融资与预算管理　国外城市公用设施建设的成功和富有成效，　关键在于实现了资本主体多元化、资本来源多渠　道及投资方式多样化。比如，日本规定只要某一　部门具备了从民间筹集资金的能力，政府就坚决　把该部门推向市场，并通过提供财政和政策性金　融担保等措施予以扶持。　剩余权结构对城市公用设施的持续提供至关　重要。如果公用设施开发的收益和损失无偿转移　到非公用设施投资者身上，公用设施的提供从长　《城市公用事业》　维普资讯 http://www.cqvip.com 本十Ｕ协办早位　＇ｒ缁　天则公用事业研究中心是由北京天则经济研　收费桥梁、园林景观、城市公共卫生和社区医疗　究所首倡成立的非营利民间机构，从事有关公用　体系、新城开发、城市公交、环境保护等。　事业市场化、民营化的理论研究、产业分析、政策　中心在公用事业领域有着较深厚的理论积累　评论、案例编写（地方政府案例、企业案例、中介　和实践经验，并以公用事业领域为起点，将研究与　机构案例），搭建企业、政府、中介机构交流平台，　咨询范围扩展到用市场化的方法推进整个城市化　建立平等对话机制，为政府部门和企业提供政策　过程，包括城市基础设施的市场化、民营化，连片　咨询、企业战略咨询、招标、定价、融资、案例编写　城区的投资、建设与运营，城市的发展战略、区位　等服务，以及相关的培训服务，推动在公用事业领　功能调整和文化概念提炼等领域。　域中政府与企业合作机制的建立。天则经济研究　中心宗旨是以学术研究为基础，推进中国公　所于２００４年被聘为北京市发展和改革委员会全　用事业改革进程，用市场化推进城市化，为政府提　球２０家咨询顾问机构之一。在天则所拥有的特　供改革思路、政策和法律建议，为企业寻求发展道　约研究员中不乏众多的经济学家和法学家。　路并提供问题解决方案，为社会提供高品质学术　中心研究内容涵盖公用事业各领域，包括：供　资源。　水、供气、电力、污水处理、垃圾处理、收费公路、　中心网址ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｃｐｐｐ．ｏｒｇ　・４－”＋”＋”—　“＋”＋”＋”＋“＋“＋”＋“＋＊＋”＋＊＋”＋“＋”＋　期来讲便是不可持续的。通过建立转移支付和补　相统一的供给主体，允许政府直接贷款，并将公用　偿机制，对相关资源、资金进行必要的整合，将经　设施建设借款和还本付息纳入地方政府预算，在　营取得的收益投入非经营性公用设施的建设，从　地方政府财政支出结构不变的情况下，可增加未　而实现整个城市资产投入产出的良性循环。主要　来的公用设施建设的投入。　途径有。。　：①土地出让金。城市公用设施建成　后，在很长时期内为整个社会提供福利，因此其建　参考文献　设成本应该分摊到今后获得收益的每个年份中。　［１］唐建新，杨军．基础设施与经济发展：理论与政策　应通过立法规范土地出让金的使用方式，将一次　［Ｍ］．武汉：武汉大学出版社，２００３．　性收取的全部土地出让金存人专门账户，地方财　［２］杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论［Ｊ］．经　政按出让年限分年度支取用于城市公用设施建　济研究，１９９８（１）　设。②各种规费收入的归集。目前城建系统许多　［３］柳新元．利益冲突与制度变迁［Ｍ］．武汉：武汉大学　规费由多个部门收取，而且大多没有纳入预算管　出版社，２００２．　［４］周春山，王登嵘，马向明．转型时期基础设施供给管　理，导致大量规费不能统一使用，加剧了城建资金　治体系研究［Ｊ］．城市规划，２００５（８）　短缺。应当改革财政管理体制，成立统一的结算　［５］王国清．非公有资本与基础设施有效供给［Ｊ］．当代　中心，将各种规费都纳入预算管理，专项用于非经　财经，２００４（７）　营性公用设施建设。③发行市政债券。有利于强　［６］汪永成，马敬仁．香港的公共物品供给模式及其启示　化政府预算约束，增加财政透明度，使政府隐性负　［Ｊ］．城市问题，１９９９（２）　债显性化。　［７］程培曼．浅议城市基础设施的有效供给［Ｊ］．城市问　城市建设投资公司等半政府型机构往往成为　题，２００６（１）　政府融资和借债的壳载体，这种政府决策与城投　公司的方式实施造成权力与责任的分离，易导致　（收稿日期：２００７—０９—１０）　举债过度膨胀和供给低效。应当建立决策与投资　２００８年第２２卷第１期　５