ＩＮＮＥＲ Ｍ０ＮＧ０ＵＡ ＦＩＮＡＮＣＩＡＬ ＲＥＳＥＡＲＣＨ 金融服务 ２０１０．０４ 张跃华 （中国人民银行呼和浩特中心支行 呼和浩特０１００２０） 近年来，全区人民银行应急管理工作逐渐加 主动性不够。从调查情况看，盟市中心支行比旗县 支行重视，行领导比一般干部重视。重要岗位比一 般岗位重视；如风险较为明显的部门保卫、发行、支 强，制定出一系列涵盖各级行内部核算系统安全、 各部门运行安全、区域性金融运行安全以及抗击各 类自然灾害等突发事件的应急处置预案，建立了各 付、国库、会计、清算及科技部门的风险防范意识较 强。 类应急指挥体系，对基层人民银行有效履行法定工 作职责发挥了积极的作用。通过对全区各级行近四 年的应急管理工作情况进行调查发现，目前基层人 民银行应急管理工作还存在一些困难和问题．亟需 加以重视，并着力进行解决。 一（二）制定的预案不够科学，操作性不强。目前基 层行所制定的应急预案从形式上看比较完整．有总 预案、专项预案、部门预案和内部预案，形式要素齐 全，包括组织指挥体系及职责分工、预警机制、应急 、基层人民银行应急管理工作基本情况 保障等。但在制定过程中，缺乏对业务风险点的全 面排查和必要的处置经验，对预案研究不足、论证 不充分、风险点评估不够，有的预案基本上是以上 级行下发的应急预案为模板“克隆”制定本行应急 预案和处置方案，联系业务实际少，难免出现预见 呼和浩特中心支行以“一案三制”建设为重点， 应急管理工作框架逐步成型，工作机制基本完善。 全区人民银行建立了应急组织机制，明确了相关职 责，制定了有关制度。应急预案体系建设稳步推进． 制定了总预案、分预案和部门预案，并结合各单位 实际开展了演练。组织开展了应急管理知识宣传培 训，员工的突发事件防范意识和应急处置能力得以 性差、实际操作性不强、不够科学等问题。其次是处 置环节和指挥层次过多，在一定程度上分散了现场 处置精力，不利于高效处置突发事件。 （三）预案演练缺乏实战性和系统性。目前，多数 基层机构对制定的应急预案未进行实战演练。或演 练时未对全部流程进行对照检验，或在上级行的统 一提高。应急管理相关信息沟通及时、准确，保证了上 情下达、下情上报，突发事件处置工作取得明显成 效。应急信息平台建设取得了长足发展。应急管理 工作已由２００６年起步阶段过渡到现在有体系、有 组织、有制度、有抓手的发展阶段。 二、基层人民银行应急管理工作中存在的问题 （一）思想认识不到位，重视程度和危机意识不 组织下参与其中，且只能演练部分功能。对应急 处置组织机构工作效率是否高效，应急指挥是否正 确，指令的执行是否到位，处置程序是否正确等预 案内容不能通过实战演习进行检验。个别基层行对 应急演练认识不足，加上应急演练涉及到各方人 力、物力和经费困难，实战演练受限，难以应对突如 其来的突发事件或自然灾害。此外．如金融风险处 置预案尚停留在桌面演练，开展实战演练需通过地 方政府统一协调，以免在社会公众中产生不良影 够。突发事件客观上发生几率低。绝大多数基层机 构又多年未发生重大突发事件，使得个别领导干部 和相当部分部门负责人对应急管理工作的重要性 认识不足，思想上重视不够，危机意识不强，缺乏必 要的警醒观念和应对准备，致使抓应急管理工作的 ・５１． ＩＮＮＥＲ ＭＯＮＧＯＬＩＡ ＦＩＮＡＮＣＩＡＬ ２０１０．０４ 金融服务 响，一旦发生突发性金融风险，各部门之间能否迅 （一）加强宣传培训，培养危机防范意识。随着社 速反应、顺畅协调还需要通过实际操作去验证。 会发展、科技进步和全球经济一体化的深入，突发 （四）风险评估作用发挥难。风险评估以事件发 事件的产生原因日趋复杂．发生频率越来越大，表 生为前提，大部分单位在制定预案前开展的风险点 现形式越来越多样化，影响范围越来越广，造成的 评估工作缺乏必要的事实依据，只能在假设前提 破坏和损失越来越大。首先，基层人民银行要加强 下．对各业务部门存在的风险点进行人为的评判和 学习，提高思想认识，明确做好人民银行应急管理 划分。对预案的有效性评估无评估标准和完备的评 工作的重要性和必要性，把应急管理工作放到基层 估指标体系，也无明确的评估规定。对应急演练后 人民银行履行法定职责、树立中央银行形象，维护 的评估也只能针对演练的情况就事论事，不能完全 金融稳定和金融安全的高度去认识，把应急管理摆 发挥对现有预案全面检验功能。 上重要位置；其次，通过网络、宣传栏、举办应急知 （五）应急保障能力不够。一是一些行备用电力 识竞赛等多种途径，对全行员工开展预防、避险、自 设备参差不齐，部分支行配备的发电机陈旧、老化， 救、互救、减灾等应急知识宣传和培训，增强员工的 不足以支持所有业务系统的运行，ＵＰＳ电源配置过 防范意识和相关心理准备，切实加强应急队伍建 低而且没有备用机，一旦ＵＰＳ电源不足或发生故 设。 障，不能立即实现设备的切换。网络设施、通讯应急 （二）修订完善应急预案，建立预案更新长效机 设备（电话、传真等）不能满足危机状态下正常运行 制。应急预案的修订更新既要突出行业特点．又要 的需求。二是系统备份不是真正意义上的“异地备 结合基层工作实际，把握关键环节，具有方便记忆 份”。主备机及备份资料同处一座楼内，一旦发生突 和可操作性。要坚持“全面推进、突出重点、因地制 发事件，将束手无策。三是应急体制建设中部门本 宜、衔接一致、上下联动”的原则。建立预案定期检 位主义强，缺乏财政、税务、会计、科技、后勤等相关 查制度，根据实战演练中发现的问题和业务发展需 部门的协调配合，条块分割问题突出。此外，物资保 要。不断对各级各类预案进行修订和完善，突出预 障储备不足。应急物资储备缺乏日常规划和调度方 案的针对性、科学性和操作性，做到内容完备、要素 案。主要依赖机关后勤物资储备．将直接影响抗灾 齐全、格式规范，实现预案更新经常化，使其能够更 降损的能力。 好地适用于突发事件的应急处置和应急救援工作。 （六）沟通协调难度大．应急指挥整体能力难以 特别是在部分预案的修订过程中要注意与辖区金 发挥。人民银行面对的突发事件，除系统内的业务 融监管部门、金融机构、地方政府部门等之间的协 性突发事件外，还包括区域金融风险、不可抗拒的 调配合，完善协同处置措施，实现应急信息共享，确 自然灾害、重大流行性疾病爆发等突发事件，从人 保各机构部门预案间的横向衔接，真正建起“纵向 民银行外部看，涉及到许多相关单位，如金融监管 到底，横向到边”的应急预案体系。 部门、金融机构、电信、移动、电力、卫生防疫、地震、 （三）强化应急预案演练，提升应急处置能力。基 公安等部门，从现阶段基层人民银行建立的应急管 层行要把应急预案演练作为应急管理的重点工作 理机制或是应急预案看，在对外协调上存在一些认 来抓。各级行每年要有针对性地提出本年度应急演 识和实践上的“盲区”。在应急体制建设和预案制定 练计划，按照国务院应急办下发的《突发事件应急 方面大都围绕本单位本部门应对突发事件操作程 演练指南》要求及规定的流程，有计划、有组织地开 序，缺乏有关跨县市区域、跨部门、跨行业的协作机 展各层级、各部门的各类演练。演练方式可采取桌 制和操作规程，影响处置效果。从人民银行内部看， 面演练、实战演练、突发演练等，特别要注重组织开 应急资源、救援力量分散于各部门。不能形成相互 展跨地区、跨机构、跨部门的演练。演练要做到“两 协调、统一指挥的工作机制，难以发挥整体作用。部 个结合”，即把应急演练与提高实战能力有机结合 门的单项预案中涉及到的协调、配合问题落实不 起来，与普及应急知识、提高全体职工的应急能力 够，有的部门往往只注重自身的应急措施和办法， 有机结合起来。要把应急预案的演练重点放在 忽视部门之间的沟通、配合。 “练”，而不在“演”。演练选题要突出“针对性”，因地 三、深化基层人民银行应急管理工作的对策建议 制宜结合当地风险较高的突发事件组织演练：演练 ・５２・ ＩＮＮＥＲ Ｍ０ＮＧＯＬＩＡ ＦＩＮＡＮＣＩＡＬ ＲＥＳＥＡＲＣＨ 金融服务 豳豳豳圈醴 ２０１０．０４ 内容要增强“实战性”，尽可能模拟真实危机环境下 发生的各类突发情况；演练总结要突出“建设性”。 要认真对演练全过程进行总结评估。总结经验。吸 取教训．进而改进完善原有预案。通过演练，对预案 全部程序进行对照验证、测试，检验应急处置组织 机构工作效率是否高效，应急指挥是否正确，指令 的执行是否到位，处置流程是否科学等，促使相关 定风险评估计划、风险评估前准备、风险识别、确定 风险等级、提出控制措施、审查衍生次生风险、记录 风险评估结果等。 ｆ五）健全应急处置指挥体系，提高协同处置能 力。基层人民银行要按照《中国人民银行突发事件 应急预案管理办法》等制度要求，对各等级突发事 件的各层次应急预案中的应急处置指挥体系进行 岗位人员熟知应急预案关键环节，掌握应急处置流 深入研究．着力建立和完善反应快速、联络畅通、配 程和操作技能，逐步建立起一支熟悉程序、运转高 合协调、处置有力的应急处置指挥系统。同时要对 效、处置有力的应急管理队伍。 各类突发事件可能出现的情况变化进行科学、全面 ｆ四）开展应急风险评估工作，增强风险应对能 的事前预判，并充分利用现代科技手段，提高应急 力。应急风险评估是识别和分析相关业务系统突发 处置指挥系统效能。对于涉及内部相关部门联合处 事件风险并确定其应对策略的过程，是选择恰当控 置的突发事件．要围绕牵头部门建立联合的指挥系 制活动的关键，它能够指明应急处置措施实施的方 统，指挥系统内部要在认真研究讨论基础上，明确 向，是贯穿应急管理始终的重点环节，也是应急管 任务、划分责任，以利于相关责任的追究。牵头部门 理工作中探索性最强、弹性最大的环节．但目前没 在应急管理和处置工作中要负起责任，协办部门要 有成型和成熟的模式可以借鉴。基层人民银行要按 服从牵头部门的指挥。涉及外部政府有关部门的突 照上级行的有关要求。应经常对各业务系统风险状 发事件，要积极采取措施，进行预案沟通，争取各方 况组织开展全面的风险评估工作．对所有相关风险 配合，建立联合指挥体系，完善科技、国库、会计、财 进行有效识别和科学界定，逐步建立风险评估框 政、税务、商业银行的应急工作联动机制。要熟悉和 架、指标体系，明确风险评估标准，规范评估程序， 掌握各地方政府及有关部门处置类似突发事件的 准确评估本单位的相关风险，力求避免凭经验判 处置程序，充分利用地方应急指挥平台，提高联合 断、主观分析推测等随意评估的现象。评估的内容 处置突发事件的能力。 包括应急指挥体系评估、应急预案评估、应急演练 （六）搭建应急信息平台，提高应急管理工作水 评估、履职风险点评估、突发事件风险评估、突发事 平。为全面提高应急管理工作水平，呼和浩特中心 件处置流程措施能力评估、应急管理宣传和培训评 支行组织研发了《全区人民银行应急管理信息系 估、应急资源评估等。最常用的风险评估方法有定 统》，搭建了应急演练、处置指挥、信息报送、预案管 性分析和定量分析。定性分析是目前采用最为广泛 理平台。增强了应急管理协同手段，实现了应急管 的一种方法，它带有很强的主观性，往往需要凭借 理信息化、网络化。基层人民银行应加大对该系统 分析者的经验和直觉，或者相关的标准和惯例．为 的推广使用力度，熟练掌握系统功能，提高系统使 风险的大小或高低程度定性分级。如问卷调查法、 用效率。通过该平台在系统内部发布应急管理规章 德尔菲法等。定量分析是对构成风险的各个要素和 制度和各类应急预案。介绍各级行突发事件应急处 潜在损失的水平赋予数值或货币金额，当度量风险 置情况及经验．开展应急管理工作交流，适时发布 的所有要素都被赋值，经过专门的数学计算方法， 应急管理工作信息，开展网上应急处置流程培训， 将风险评估的整个过程和结果全部量化进行比较 普及避险、逃生、自救、互救常识，提高全员应急意 评估。如层次分析法、模糊综合评价法等。在评价指 识、应急管理基本素养和处置技能，全面提升应急 标上，考虑突发事件风险和日常应对管理评估在标 管理工作水平。 准、参考系和侧重点上的不同，可将突发事件风险 （七）完善应急保障措施，确保应急物资储备充 的评价等次划分为“正常”、“基本正常”、“关注”、 足。基层人民银行要按照上级行有关制度，研究建 “重点关注”四个等级，日常应对管理工作评价等次 立应急资金管理办法、应急物资储备制度和检查制 划分为“合格”、“基本合格”和“不合格”三个等级。 度，制定应急办公设施设备抗灾、灾难备份规划，推 风险评估的程序大致可分为成立风险评估小组、制 进业务系统灾备建设，建设临时业务应急场所，保 ・５３・ ＩＮＮＥＲ ＭＯＮＧＯＬＩＡ ＦＩＮＡＮＣＩＡＬ ２０１０．０４ 金融服务 农村金融服务体系存在的问题及对策建议 李爱兵 （中国人民银行呼和浩特中心支行 呼和浩特０１００２０） 随着新农村建设工作的不断推进．多层次的信 几十里路程，农民存款难、办贷难的问题比较突出， 贷资金需求持续加大，农村金融服务与新农村建设 极大地影响了金融对“三农”的支持力度。 的实际需求之间的矛盾日益彰显，特别是支持农村 （三）信贷管理体制存在缺陷。国有商业银行实 公共基础设施建设、农村中小企业和新型合作组织 行集约化经营以来，在强化内部管理和严格风险控 的生产资金需求、支持现代农业发展等方面的资金 制的条件下，基层行贷款审批权限大部分上收，在 供给矛盾日益突出，严重制约了新农村建设的步 信贷投放上重工轻农、重城市轻农村的情况较普 伐。如何改革和完善农村金融服务体系，是摆在我 遍。虽然小额贷款公司大量组建，但由于受后续资 们面前的一项重要课题。 金来源制约，很难有所作为。而邮政储蓄银行由于 一、农村金融服务体系存在的问题 受多种因素制约，信贷业务拓展缓慢。村镇银行等 ｆ一）农业保险体系和信用担保体系不健全。农 新型农村金融组织还未普遍设立。目前，农村信用 业属于高风险行业，容易受到自然灾害影响，而目 社正独自承担起着金融支农的重任，由此造成农信 前农村保险服务体系不完善，机构设置不健全的现 社“一社支三农”的局面。自农村信用社改革以来， 状，在一定程度上提高了金融机构对农业、农村中 业务有了长足发展，但由于自身基础较弱、抵御风 小企业风险的评估，成为金融机构“惜贷”的重要原 险能力较差，加上历史包袱重．内部管理、人员素 因，加剧了农村金融供给的紧张状况。因而迫切需 质、服务手段等原因，使农村信用社在信贷支农中 要政策性保险机构开展覆盖农业生产基本领域的 也存在一些困难，对农民的贷款需求难以有效解 保险业务，以分散农业风险，提高农民的抗风险能 决，对较大额度的农业生产、加工、经营性贷款更不 力。同时，信用担保体系的不健全，对于面临自然和 可能与商业银行竞争，加之对利润的追逐，农村信 市场双重风险的农业来说．获得贷款的门槛较高。 用社也在进入一些如高利润的行业如房地产等，支 （二）农村金融机构网点覆盖率低。近年来，随着 农力量有所削弱。 国有商业银行改革的不断深入，乡镇营业网点收缩 （四）金融部门服务意识差。近年来，随着农村产 较多，加之服务于该地区的部分农村信用社从自身 业结构调整。初步形成了一批具有相当规模的蔬菜 的利益出发也从该地区退出．金融网点出现了空 种植、家畜家禽养殖和农产品收购加工专业户，他 白，从而出现了“零金融机构乡镇”ｆ该问题由于撤 们的资金投入较大．对金融扶持的需求程度迅速提 乡并镇而被掩盖），广大农村和农户持续发展的金 高。但由于受传统观念的影响和农村融资供求矛盾 融需求很难满足，导致这部分农村地区金融服务严 紧张以及不良贷款包袱沉重等因素制约，当前的农 重缺位。网点少，使当地农民办理存、贷业务要走数 村金融机构还习惯于“买方”市场。不注重开发市 证各业务部门网络设施、通讯设备、应急设备等能 面。要储备满足手工处理业务ｌ５天所需的账、证、 够满足危机情况下正常运行的要求，实现紧急状态 簿、表等。要统筹解决费用资金缩减与应急管理费 重要业务系统灾难恢复和业务连续性开展。要妥善 用增加的矛盾，设立应急处置专项基金科目，单独 保管操作系统、数据库、中间件、业务系统应用软件 列支日常应急管理费用。对重要的救援物资、应急 及补丁等，并有相应的异地备份。国库、会计、发行、 处置装备储备充足，确保发生突发事件时应急物资 清算等各业务系统操作人员和维护人员要建立ＡＢ 保障及时到位。 角制，保证各岗位人员随时到位。纸质业务资料方 （责任编辑：李彤）（校对：ＬＴ） ・５４・