３１ ｌ新型城镇化 从分权化 市场化到全球化水 ——改革开放以来江苏省城镇化的历程与特征 Ｆｒｏｍ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ．Ｍａｋｅｔｉｚａｔｉｏｎ ｔｏ Ｇｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎ：Ｔｈｅ Ｐｒｏｃｅｓｓ ａｎｄ Ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ Ｒｅｆｏｒｍ ｉｎ Ｃｈｉｎａ 罗震东 胡舒扬 文章编号１６７３－８９８５（２０１４）ｏ１—００３１—０６中图分类号ＴＵ９８１文献标识码Ａ 摘 要对城镇化的观察和研究需要一个多尺度的视角。基于中国当前的地域特征和制度建构，省是研究城镇化特征与机制的最佳空间单元。 江苏省作为中国东部沿海发达地区的明星省份，是改革开放３Ｏ年中国发展的缩影。江苏省从初级到高级的这一完整的城镇化发展过 程，为观察中国城镇化的阶段、特征以及机制提供了一个非常好的案例。分权化、市场化和全球化是中国３０多年来保持经济高速增长 的制度基础，分杈化、市场化和全球化依次主导、叠加进而复杂组合的制度演化历程，必然反映在城镇化的发展历程之中。根据三者在 江苏省经济社会和城镇化发展历程中的主导作用，将改革开放３Ｏ多年来江苏省的城镇化历程分为３个阶段 分权化与乡镇企业主导 的城镇化ｆ ７ ９７８—７ ９９２年），市场化与开发区建设主导的城镇化ｆ ７ ９９３－－２００２年），全球化与政府主导的城镇化（２００３年至今）。 Ａｂｓｔｒａｃｔ Ｔｈｅ ｒｅｓｅａｒｃｈ ａｎｄ ｏｂｓｅｒｖａｈｂｎ ｏｆｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｎｅｅｄｓ ａ ｍｕｌｔｉ－ｓｃａｌｅ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ．Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｉｓ ｔｈｅ ｂｅｓｔ ｓｐａｔｉａｌ ｕｎ＃ｔｏ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｔｈｅ ｃｈａｒａｃｔｅｒ ａｎｄ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｃｕｒｒｅｎｔ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｃｈａｒａｃｔｅｒｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ．＆ａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｉｓ ａ ｓｔａｒｐｒｏｖｉｎｃｅ ｉｎ ｔｈｅ ｅａｓｔ ｃｏａｓ￣／Ｃｈ／ｈａ，ａｎｄ ａ／ｓｏ ａ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｍｉｎｉａｔｕｒｅ ｏｆ Ｃｈｉｎａ ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ Ｒｅｆｏｒｍ．Ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｖｅｌｙ ｃｏｍｐｌｅｔｅ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ￣ａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｉｓ ａ ｇｏｏｄ ｃａｓｅ ｆｏｒ ｏｂｓｅｒｖｉｎｇ Ｃｈｔｎｅｓｅ ｕｒｂａｎｉｚａｔｌｂｎ．Ｄｅｃｅｎｔｒａ／ｉｚａｂｂｎ，ｍａｒｋｅｔｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄｇ／ｏｂａｌｉｚａＯｏｎ ａｒｅ ｔｈｅ ｉｎｓｄｔｕｔ／ｂｎａ／ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ ｗｈｉｃｈ ｅｎｓｕｒｅ ｔｈｅ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｅｃｏｎｏｍｙ ｈｉｇｈ—ｓｐｅｅｄ ａｎｄ ｃｏｎｈｈｕｏｕｓ￣ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ． Ｓｏ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ ｐｒｏｃｅｓｓ ｔｈａｔ ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ，ｍａｒｋｅｔｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ ｇ／ｏｂａｈｚａｔｉｏｎ ｄｏｍｍａｈｈｇ ｉｎ ｔｕｒｎｓ ａｎｄ ｏｖｅｒｌａｙ ｔｈｅｎ ｃｏｍｐｌｉｃａｔｅｄ ｃｏｍｂｉｎｉｎｇ ｔｏｇｅｔｈｅｒ，ｓｈｏｕｌｄ ｒｅｆｌｅｃｔ ｉｎ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆｕｒｂａｎ￣ａｔｉｏｎ．Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ｏｆｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｐｒｏｃｅｓｓ ｏｎ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ．ｔｈ｛ｓ ｐａｐｅｒ ｄｉｖｉｄｅｓ ｔｈｅ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆＪｉａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｉｎ ｔｈｒｅｅ ｓ￣ｇｅｓ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｄｏｍｉｎａｔｅｄ ｂｙ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｔｏｗｎｓｈｉｐ ａｎｄ Ｖ／７１ａｇｅ Ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ｆ’９７８＿－１９９２） Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｄｏｍｉｎａｔｅｄ ｙ ｂＭａｒｋｅｔｉｚａｈｂｎ ａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＺｏｎｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ（１９９３－－２００２），‘Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｄｏｍｉｎａｔｅｄｂｙ Ｇｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ． 关键词 城镇化』阶段』分权化』市场化ｆ全球化』政府ｆ江苏省 Ｋｅｙｗｏｒｄｓ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ／Ｓｔａｇｅ ｆ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ｆ Ｍａｒｋｅｔｉｚａｈｂｎ ｆ Ｇｌｏｂａｌ／ｚａｔｉｏｎ／Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ／￣ａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ０引言 城镇化是一个复杂的政治、经济和社会过 作者简介 罗震东 常订力的支撑。在众多中微观的考察中，省尼 疑足一个非常重要的观察尺度。事实上，基于 程，而鲜明的地域差异性使得巾国的城镇化更 加复杂，因此单从国家整体层面宏观地考察城 镇化的特征与机制，往往会导致简单的、中和 的甚至偏差的结论，城镇化的观察和研究需要 中闲当的的地域特征和制度建构，省是研究城 镇化特征与机制的最佧空间单元，尤其是关于 制度层面的研究。中国从元代构建行省制度以 来，省作为最大一级地方政ｐ（单＿尢逐渐形成并 稳定下来，其“准国家”的空间与制度特征日 益明显①。众所周知，中国的 域差异、文化差 南京大学建筑与城市规划学院 副教授 南京大学区域规划研究中心 副主任 胡舒扬 ‘个多尺度的视角。近年来关于城镇化的中、 微观考察日益增多，城镇化的地域差异性和发 展阶段性开始受到越来越多的关注，为地方制 定富有针对性的城镇化政策和措施提供ｌｒ非 南京大学建筑与城市规划学院 硕士研究生 异、经济差异 大，省在中国的制度体系中始 终扮演着上下沟通中枢的角色，发展的权利与 年上海城市规划学会÷ 兰 划‘２０４０）战略研究项目・ 。 。 注释①空间上，中国的省在面积上与欧盟中的国家、美国的联邦州相近，而大部分省的人口远大于欧盟中的国家 上海市城市规划设计研究院 和美国的联邦州 制度上，，立项课题“上海和长三角地区城镇化、城镇群战略 研究”阶段成果。 盟中的国家和美国的联邦州相比但依然拥有较大的、相对独立的事权和财杈，对于区域发展的影响非常 巨大， 准国家”的特征还是比较明显的．中国作为一个中央集权的单一制国家，省作为次一级政区的权限虽然 毒与 。 新型城镇化Ｉ ３２ 自土性最大，是区域治理的最重要主体。江苏省作为中国东部沿海发达地 展道路的一个缩影 Ｊ，受到分权化、市场化和全球化的影响尤其显著。基 区的明星省份，改革开放以来始终处于中国经济社会发展的前列。经过 ３０多年的发展，江苏省的城镇化水平已从初期的１５％上升到２０１３年底的 ６４．１％②，高于全国平均水平约１０４＂百分点（图１），基本进入城镇化发展 的高级阶段。作为改革开放３Ｏ年中国发展的一个典型或缩影，江苏省从 初级到高级的这一完整的城镇化发展过程，无疑为观察中国城镇化的阶 段、特征以及机制提供了一个非常好的案例。 于此，本文试图将分权化、市场化和全球化作为理解江苏城镇化发展历程 的基本框架，根据三者在江苏省经济社会和城镇化发展历程中的主导作 用，重新理解、阐述江苏省改革开放以来的城镇化结果和特征。结合国内 外与江苏省政治、经济与社会的重大事件，本文将改革开放３０多年来江 苏省的城镇化历程分为３个阶段：（１）分权化与乡镇企业主导的城镇化 （１９７８—１９９２年），权力下放主导下的有限的市场经济发育阶段；（２）市 场化与开发区建设主导的城镇化（１９９３－－２００２年），市场经济正式确立， １ 江苏城镇化的阶段划分与演进逻辑 当前关于江苏省城镇化的阶段与特征的总体认识具有较高的一致 性，然 在具体划分方面，由于观察视角和划分标准的不同而存在着一定 差异。主要有３种代表性的观点：根据经济的内生性和外向型，以及城镇 市场化主导并叠加在分权化的作用机制之上；（３）全球化与政府主导的 城镇化（２００３年至今），全球化的影响进一步凸显并叠加在市场化和分 权化的机制之上。上述划分中，“１９９２年前后”是一致认同的分界点，而 关于第二和第三阶段的划分主要基于主导力量和宏观发展背景的变化 ” 。化的自下Ｉ７ｌ『一ｌｚ特征和自上 特征，存在１９９０年代初期以前和以后两个 ２００１年底中国正式加入世界贸易组织，一定程度上可以视为中国 阶段的提法 。。 ；根据经济发展的特征和城镇化率上的标准，存在４个阶段 的提法，尤其认为２００５年江苏省的城镇人口比重超过５０％是一个重要的 分界点 ；而根据城镇化载体的变化，认为可以分为３个阶段，即以苏南乡 镇工业驱动的小城镇快速发展阶段，以开发区建设和外向型经济驱动的 大中城市加快发展阶段，及以城乡发展一体化为引领、全面提升城乡建设 水平的发展阶段 】。３ｆ￣观点虽然存在一定分歧，然而从经济发展特征和 尤其是长江三角洲地区全球化的真正开始。在江苏层面同样可以看到， ２００３年全省吸收外资规模首次超过广东，跃居全国第一，外资的大量进 入对江苏的经济增长、社会进步、城镇化加速发展，以及积极参与全球化 进程起到了强有力的推动作用…Ｊ。 在３个阶段的演进过程中，在分权化、市场化和全球化的作用下，改 革开放以后迅速发展壮大的市场力量和贯穿改革始终的政府力量的互 动，最终塑造了江苏的经济社会发展与城镇化进程。特定历史时期社会经 济宏观背景的变化，全省、全国乃至全球经济局势的波动、区域竞合的重 组、社会阶层利益的转变等环境的变化，都有可能导致一省发展目标和机 制的调整，从而相应地影响城镇化的动力机制与表现特征。而改革开放以 城镇化的结果出发，较为全面地描述了江苏城镇化的历程，具有较高的共 识。基于此，本文不重在重新描述江苏城镇化发展的结果与表征，而主要 试图在当前关于江苏城镇化发展特征的研究的基础上，讨论推动江苏城 镇化发展的主导机制或动力，进而从主导机制或动力的变化角度探讨江 苏城镇化的阶段。 来，中国尤其江苏省最为典型的宏观背景变化就是，分权化、市场化和全 球化的依次主导和叠加。江苏是中国工业化道路的先行者，同时又具有浓 厚的政府主导特色。由于历史、文化、自然条件等原因，江苏人厌恶风险， 尤其是政治风险，因而在政治上保持着与中央政府节拍的高度一致 ｌ。在 中国１９７８年以来的经济改革的实质就是在行政分权（Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ）的框架下引入市场机制，通过对外开放与国际经济接 轨，通过权力下放即行政分权推行经济自由化和市场化 ｌ。分权化、市场化 和全球化是中国３０多年来保持经济高速增长的制度基础，同时也是引发 这一鲜明的特征下，一方面市场力量按照市场规律沿着利益最大化的方 向推动要素流动和空间集聚；另一方面，江苏的政府总会从自身的政治、 中国政治经济发展诸多问题的直接诱因 】。分权化、市场化和全球化依 次展开、叠加进而复杂组合的制度演化历程，必然反映在城镇化的发展历 程之中。江苏省的发展道路作为改革开放以来中国工业化和经济社会发 经济与社会考量出发，审慎地研究市场的发展趋势和需求，进而选择积极 干预的方向与领域，制定不同时期的发展战略和政策措施。而这一特征也 薹７０ 辕６０ ■５Ｏ 化４Ｏ 事３０ ％２０ ｌ０ Ｏ ７８７９ ８ｏ８１ ８２ ８｜８．８５８６ｇ７∞∞ｇｏ９１ ９２∞９．ｇ５９６９７孵９９∞ｏ１位∞ｏ４０ｓ ０６０７∞∞帕１ｌｌ２ 年份 一城镇比率全国 一城镇化宰江苏 图１ １ ９７８年以来江苏省与全国的城镇化率变化 图２市场与政府互动的江苏省城镇化动力机制 注释②江苏省２０１３年经济社会发展情况新闻发布会报道，根据省统计局统计数据．２叭３年江苏全省城镇化率达到６４．Ｉ％，比上年提高ｌ ｌ＋ｇ￣－点。信息来源：新浪网（２０１４￣１ 月２４日）ｈｔｔｐ：／／ｉｆｎａｎｃｅ ｓｉｎａ．ＣＯｒｎ．ｃ ｓｔｏｃｌ（／ ２ＯＩ４０ｌ２４／ｌ １２１ １８０７３４７４．ｓｈｎ１１１。 ３３ ｌ新型城镇化 决定了考察江苏省的城镇化进程必须考察不同宏观背景下市场力量与政 府力量的互动机制。基于此，本文试图构建“宏观环境特征——城镇化动 力机制（政府与市场的互动）——城镇化表征”的分析框架（图２），考 察不同宏观背景影响下，“政府一市场”互动机制对于江苏省城镇化的影 响，以及螺旋式上升的发展进程。 商品经济继而市场经济的转型，中央向地方、政府向企业不断下放权力的 阶段。江苏省抓住发展乡镇企业的机遇，积极推动“小城镇，大战略”，实 现了经济的快速增长和小城镇的空前繁荣。与此同时，由于改革开放初期 大城市承载力有限、城镇化隐形成本过高，以大城市为载体发展城镇化存 在诸多争议，因此１９７８年至１９９０年代初江苏省的城镇化战略基本响应国 家“控制大城市规模，优先发展中小城市和小城镇”的战略。总体上，这 ２分权化 乡镇企业与城镇化（１９７８—１９９２年） 分权化（包括中央向地方的分权和政府向企业的分权）与“摸着 石头过河”的实用主义改革哲学，双轨制的改革实践，试点、渐进、增量的 改革方法，构成了改革初期的基本特征。Ｉｌ１于计划经济面临消融瓦解，人 一时期江苏省的城镇化进程主要受到政府权力Ｆ放的影响，市场驱动力 在经济复苏过程中主要呈现为乡镇企业的异军突起，小城镇快速发展是 城镇化的主要特征。这一阶段后期乡镇企业发展所表现出的后续动力不 足的危机，迫切地要求政府寻求新的经济增加点。 们对生活必需品和生产资料的消费需求驱使以乡镇经济为主体的市场 力量的萌芽与自组织发展。由于处于社会经济百废待兴的阶段，萌芽中的 市场力量十分薄弱，稳定性更是堪忧，不足以主导城镇化走向。因此，改革 ３市场化、开发区建设与城镇化（１９９３－－２００２年） ２０世纪９０年代初是中国社会经济宏观环境的重大转轨期，社会主义 市场经济体制开始逐步确 。１９９２年浦东新 的开放开发标志着长三 角对外开放格局的全面拉开，江苏省城镇化历程开始受到市场化环境和 外资④的空前冲击，开发区建没成为这一时期最主要的城镇化空间表现。 相比于小城镇发展的疲软态势，持续的分权化对于不同行政等级城镇所 开放初期，以权力下放为特征的政府力量强势介入城镇化过程，并引导 市场力量正确接轨社会经济形势。当时的政府放权主要表现为３个方面： （１）行政性分权型“财政包干”体制。１９７７年始，江苏积极响应中央财 政体制改革，赋予地方政府空前的机动性。省、市、县分级包干，自求平衡， 极大地激活地方市场和微观经济活力；（２）农村改革。１９８０年代家庭联 产承包责任制在江苏全面铺开，一方面壮大了乡镇集体经济并积累了大 赋予的不同权利，使得高行政等级的城市（以剐省级城市、地级市为主的 特大和大城市）成为下放权利的主要集聚层级，进而成为市场要素集聚 和开发区建设的主要载体 Ｊ。１９９０年代以来，江苏省先后建立一批经济 技术开发区和高新技术开发区，其中国家级开发区１２个，开发区数量、规 模和整体建设水平在全国都具有示范意义。外向型经济和开发区建设引 量城镇工业化的原始资料，另一方面大量解放农村劳动力。从此以集体经 济和农村剩余劳力为基石，积极呼应市场需求的江苏乡镇企业异军突起， 纺织、建材、服装、机械、化工等轻工业类目遍地开花，小城镇建设迎来高 潮时期；（３）撤县设市扩大县级行政权力。撤县设市是江苏省对国务院提 出“合理发展中小城市、提高县域行政级别、实行县级市市政合一”举措 的响应。自１９８３年常熟县改市起至１９９６年中央全面叫停撤县设市浪潮为 领的江苏省城镇化呈现出大城市蓬勃发展、区域城镇空间关系逐步紧 密的特征，城镇化率于１９９８年首次突破全国 均水平，并从此一路攀升 （图１）。从１９９０年￣：，＝１２０００年，省辖市由１ １个增加到１３个，县级市由１５个 增加到３１个，建制镇由５８２个增加到１ １９１个，全省城镇人口３ ０４１万人， 年均增长７．６２％，城镇化率由２１．６％提高到４１ｌ５％，１０年间上升１９．９个 止，江苏共增ｔｉｌｌ３１个县级市（图３）。通过“撤县设市”，提升了县域的自主 发展空间，同时打破了市域范围内的行政壁垒，减少了不必要的资源浪费 和无谓的区域内消耗，扩大了市场运作空间，整合了城市政府问的关系以 促进公共效率的提高，从一定程度上刺激了城镇化的发展 。 分权化与乡镇企业主导、推动下的江苏省城镇化呈现出中小城市尤 其是小城镇蓬勃发展的特征。有了非农产业的乡镇工业，又有了生活条件 百分点，全省城镇化呈现快速发展态势－４】。 在市场经济蓬勃发展的过程中，１９９４年的分税制深远地影响了政 府和企业的关系，一定程度上重塑了地方政府的行为模式。分税制改革导 致地方政府能够从企业中得到的财政收入大为减少，面临着较为严峻的 预算内财政困境，开始将关注重点转向寻求预算外和非预算的收入，尤其 通过ｔ地开发来推进城镇化成为新的经济增长点。最终导敛地方扩大基 础设施建设政绩工程的勃兴，土地开发和土地转让高潮频现。分税制改革 所导致的 地财政与分权化改革所形成的地方政府企业化行为在１９９０ 较好的小城镇，就能够吸引农村剩余劳动力就地转移，从此拉开了苏南农 民“造城”的序幕，为全面推进江苏城镇化奠定了坚实基础 ｌ。１９８０年 至１９９２年底，江苏省小于２０万的小城镇数量从１ １８个迅速攀升至６４３个。 １９９２年小城镇人口占全省城镇总人口的 分比达到４４％，其中有１９％集 中于人口小于３万的小城镇。然『ｎ『＝，“离土不离乡，进厂不进城”的乡镇企 业发展道路即“券南模式”也造成了城镇化的畸形发育：小城镇数量大 年代中期的结合，形成了对城市与区域发展影响深远的“经营城市”浪 潮 。１９９８年全面开始的城市住房商品化改革，进一步凸显了土地的价 值并激励了地方政府追求“土地财政”的欲望。承载外向型经济的开发 但规模小，大中城市发展缓慢，城镇化水’ 长期低于全国平均值（图１）。 截至１９９２年末江苏省城镇化水平仅为２３．８％，仍比全国水平（２７．６％） 低近４个百分点。 区的快速发展和分税制所激发的土地财政与地方政府企业化，使得地方 政府尤其是中心城市政府对于空间的需求不断扩大，并迅速地超出了历 史形成的狭小“城区”的范围，市管县体制保障下的撤县（市）设区调 １９７８—１９９２年这一改革开放的初期阶段，是整个国家由计划经济向 注释（ 这一阶段的外资以港资或经由香港的部分外资为主，并非真正的全面利用全球资本 新型城镇化Ｉ ３４ ７Ｏ ６０ 连通域铺簟台姑 救５Ｏ 量∞ ３０ —２０ ｌ０ 基萋塞萋蟹鐾星量垂 霎萋誉墨至量窭嚣冕 趸委冕毫 嚣蓦嚣蟊蟊是 年代 ＋地级市＋市辖童 县级市一县 图３ １ ９８３年以来江苏省各级行政单位变化情况 教据来源 车＜江苏统计年鉴》 行政区划冈．ｈｔ￣：／／ｗｗｗ．ｘｚｑｈ．ｏｒｇ／ｈｔｍｌ／。 图４江苏省城镇体系规划（２０Ｏ１—２Ｏ２Ｏ） 资料采源．江苏 往房和城亏建设厅 整活动迅速展开。与此同时，浦东新区和苏州工业园区等的成功，迅速成 为各地推进城市化的普遍经验，在开发区建设、上地财政与经营城市的共 同作用下，各地中心城市的空间需求普遍膨胀，空间建设规模急速扩张， 在原有“城区”规模普遍偏小、大量市县同城的情况下，撤县（市）设区 便成为整合资源、壮大中心城市发展空间和城市规模的“必由之路”。通 过撤县（市）没区，江苏省市辖区数量在２０００－－２００２年间迅速增加（图 ３）。面对大中城市快速发展的城镇化趋势，１９９０年代末江苏省政府率先 提出以都市圈和发展轴为引领的城镇化发展战略， 江苏省城镇体系规划 （２００１－－２０２０）》（图４）和三大都市圈规划旋即出台，标志着城镇化目标 向空间扩张与区域整合全面转变。 １９９２年至２００２年１０年间的城镇化历程，是江苏省敏锐地捕捉宏观 经济形势变化，充分利用市场经济和外资涌入的契机，以外向型经济和开 发区建设为跳板，逐步向大城市引领的城镇化道路转型的阶段。开发区建 设是推进城镇化的抓手和中坚力量，分税制改革和住房商品化改革大大 图５基于高铁班次的长三角城镇联系网络 资料来源．中国铁路时刻表（２０１３．０７．１２版本Ｊ。 ４Ｏ ３５ ３Ｏ 推动了中心城市的土地财政和空间扩张，政府以撤县（市）没区为主的 积极的行政区划调整配合了中心城市发展的需求，从而形成了建成空间 和城镇化率的快速上升。不可否认，虽然在这一阶段分权化和全球化的力 量同时深远地影响着江苏的城镇化进程，但以市场化为主导的改革进程 和以开发区为载体的城镇化空间是这一时期最为主导的机制特征。这一 特征所导致的偏重效率的非均衡发展模式带来了众多矛盾的积累 ，为 下一阶段的城镇化提出了严峻的挑战。 ２５・ 一 ４全球化．政府主导与城镇化（２００３年至今） 铸六 进入２１世纪，江苏的城镇化再次面临宏观环境转型的压力。其一是 图６江苏省不同等级城镇的人口比重变动 资料来源－相关年甜江苏皆统计年鉴。 全球化在省域范围内深度渗透。入世、ＡＰＥＣ会议、奥运、世博等国际性 事件在国内尤其长三角地区频繁登陆。快速交通走廊建设和信息化程度 ３５ ｌ新型城镇化 图７—１ 江苏省城镇体系规划（２０１ ｏ＿＿２０３Ｏ） 资料来源・江苏省住房和城乡建设厅。 图７—２江苏省城镇体系规划（２Ｏ１ ０＿＿２Ｏ３ｏ） 资料采源：江苏省住房和城乡建设厅。 的不断加深，加速了长三角城镇群扁平化和网络化，区域一体化程度Ｅｌ益 区和１９９０年代中期延续至今的撤乡并镇。前者进一步扩大、调整中心城 强化（图５）。其二是消费导向性经济与多元化社会结构对生活品质与社 会公平的诉求。需求结构的改变决定了中国经济发展方式必须从生产主 导型向消费主导型转变＿１ 。扩张型城镇化在全省的长期推行带来了不容 忽视的区域差异与城乡矛盾。２００３年科学发展观的提出，２００８年全球 区空间范围，明确中心城区与外围县市的关系。通过“撤县（市）设区” 扩大中心城市的规模，营造更广阔的发展空间，在一定程度上增加了中心 城市的实力和潜力，同时使得中心城市周围的县融入其中，也对其发展起 到较大的促进作用 。而撤乡并镇全面整合规模小、分布散的乡镇地区， 精简政府结构，促进了城乡一体化建设。经过调整，全省建制镇２０１Ｏ年减 金融危机所引发的政府对拉动内需的重视，都是内涵式发展在重大战略 决策方面的体现。因此，２００３年以来，江苏省城镇化的历史使命正不断由 数量扩张向质量提升转型，以城镇化调整宏观经济结构、以城镇化调和社 少到９３０个，１３４＂省辖市的市区人口都均在５Ｏ万人以上。相比于２０００年， 特大城市、大城市和中等城市的总人口占全省的比重明显上升（图６），以 会分异，重整省域空间，提升城乡建没品质。 如果前两个阶段江苏的政府主导特征主要体现在经济发展领域，那 么在这一阶段政府对于城镇化的主导特征开始凸显。由于全球化影响下 的市场力更加复杂和不稳定，江苏省政府与中央政府再次保持高度一致， 着力宏观统筹城镇化进程，带动市场力量发挥最大效益：（１）沿江、沿海 大开发推动资本向交通走廊集聚。从２１世纪初开始，江苏省相继启动沿江 开发和沿海开发，将战略性制造业和高新技术产业向苏中、苏北转移，加 强南北区域协作。１０余年来，沿江、沿海两条重要轴线的开发均已上升 为国家战略，成为缩小江苏南北差距的传导纽带。（２）构建区域协作的增 长联盟，促进经济互补。自２００１年起，江苏省委省政府先后提出“南北挂 钩”、“四项转移”等政策理念，推动苏南、苏北城市（开发区）两两结对， 共建园区，共建新城。省域内部城市之间自上而下的合作是省政府与地方 特大城市和大城市为核心，与中小城市相结合，以小城镇为纽带的基本健 全的城镇体系结构和城镇空间结构初步形成 】。纵观改革开放后江苏行 政区划的调整，实际上是地方政府为促进城市的发展而对区域内限制社 会经济发展的行政管理体制的改革。 通过对２００３年以来江苏省城镇化演进的分析，可以看到这一时期是 江苏城镇化从外廷拓张向内涵整合的转型时期，政府推进城镇化、拉动内 需的主导性更加明显。政府在政策引导层面体现出大型政策与品质提升 并存的思路，表现出对区域均衡发展和人居、生态、社会问题的制度创新。 认识到资本投入和资源消耗带来的经济增长存在弊端，提出增强内生发 展动力；加快投资拉动向创新驱动、资源依赖向科技依托、江苏制造向江 苏创造的转变。在空间上，这一时期江苏省城镇化整体呈现出区域协调不 断提高和城乡差异逐步缩小的特征。三大都市圈、沿江城市带和两条城镇 发展轴带动的城镇空问向网络化、群体化方向发展（图７），全面融入世界 第六大城镇群，苏南地区尤为显著（图５）。城乡公共服务和基础设施水平 提高较为明显，现代农业、都市农业在全省逐步推广。江苏政府主导的城 镇化模式对于江苏省域空间协调发展、城镇化快速有序推进发挥了积极 的作用。 政府多级博弈的结果，其发生机制在于充分利用合作城市经济结构上的 互补性，从而构建南北城市的良性竞合。（３）推进城乡一体化建设，统筹 社会多元化诉求。２００５年以来，品质城镇化与均衡城镇化成为省政府工 作报告中的高频词汇。江苏省政府先后推行城乡统筹建设、集约型城乡规 划建设、美好城乡建设行动、“四化同步”等城镇化战略行动和乡村复兴 行动，重构农村地区内生发展动力，重视环境品质提升。 在确定省域发展目标和战略的基础上，行政区划调整继续发挥着重 ５结论与讨论 纵观３０多年来江苏省、全国乃至全球的重大历史事件以及中央到地 要的推动作用。这一时期的行政区划调整包括新世纪以来撤县（市）设 新型城镇化Ｉ ３６ 方的重要战略决策，分权化、市场化、全球化依次主导并不断融合的制度 背景塑造了渐进式的改革进程，极大地影响了城镇化的内在动力和外部 表征。在分权化、市场化、全球化的复杂演进过程中，江苏政府敏锐地捕捉 ［３】刘立仁．关于江苏城镇化“三个阶段”、“两个极点”的思考和建议【ＪＪ．江苏农 业经济，２０１３（４）：１８—１９ ＬＩＵ Ｌｉｒｅｎ．Ｔｈｉｎｋｉｎｇ ａｎｄ Ａｄｖｉｃｅ ａｂｏｕｔ“Ｔｈｒｅｅ Ｓｔａｇｅｓ”ａｎｄ“Ｔｗｏ Ｐｏｌｅｓ”ｏｆ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ Ｊｉａｎｇｓｕ［Ｊ］．Ｊｉａｎｇｓｕ Ｒｕｒａｌ Ｅｃｏｎｏｍｙ．２０１３（４）：１８—１９ 政策和外部发展机遇，在充分研究市场发展趋势的基础上，审慎地制定发 展战略和实施措施，较好地推动了区域的经济社会协调发展和城镇化进 ［４１王霞林等．关于江苏省推进新型城镇化建设的调查报告［ＥＢ／ＯＬ］．（２０ｌ １－０３—２９） ［２０１４—０１—１０］．ｈｔｔｐ：／／ｔｈｅｏｒｙｐｅｏｐｌｅ ｃｏｒｎ．ｃｎ／ＧＢ／１４２６６５５５．ｈｔｍｌ ＷＡＮＧ Ｘｉａｌｉｎ，ｅｔ ａ１．Ｔｈｅ Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ Ｒｅｐｏｒｔ ａｂｏｕｔ Ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｔｈｅ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ 程，政府主导的城镇化模式一定程度上是非常成功的。江苏省以乡镇企 业的蓬勃发展拉开市场经济的序幕，实力雄厚的集体经济催生了小城镇 的繁荣，并为下一步城镇化工作积累充足的要素资本；以改革开放先驱之 姿，充分把握东南沿海对外开放机遇，继珠三角之后率先全面解放市场 力，打造制造业中心；以世界城镇群北翼重要战略空间的地位，迅速把握 经济全球化脉搏，吸引国际资本集聚，开拓全球市场。从“苏南模式”到 “新苏南模式”，江苏一直是全国学习的模范。 政府主导的模式虽然取得了巨大的成功，但同样不可否认的是，这 一ｏｆＮｅｗ Ｐａｔｔｅｒｎ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１１－０３・２９）［２０１４— ０１—１０】．ｈｔｔｐ：／／ｔｈｅｏｒｙ．ｐｅｏｐｌｅ．ｅｏｍ．ｃｎ／ＧＢ／１４２６６５５５．ｈｔｍ１． ［５］周岚．江苏城镇化已经历三个阶段［ＥＢ／ＯＬ］ （２０１３－０３－０９）［２０１４—０１—１０］．ｈｔＷ・：１１ ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／２０１３１１１／２０１３－０３／０９／ｃ１２４４３６１２２．ｈｔｍ． ＿ＺＨＯＵ Ｌａｎ Ｔｈｅ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ Ｈａｓ Ｇｏｎｅ ｔｈｒｏｕｇｈ Ｔｈｒｅｅ Ｓｔａｇｅｓ［ＥＢ／ＯＬ】．（２０１３－０３—０９）［２０ｌ４－０１—１ ０】．ｈｔｔｐ：／／ｎｅａｒｓ ｘｉｎｈｕａｎｅｔ． ｃｏｒｒｄ２０１３１ｈｉ２０１３—０３／０９／ｃ１２４４３６１２２．ｈｔｍ． ［６］ＱＩＡＮ Ｙｉｎｇｙｉ，Ｂａｒｒｙ Ｒ・Ｗｅｉｎｇａｓｔ Ｃｈｉｎａ’ｓ Ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ ｔｏ Ｍａｒｋｅｔｓ：Ｍａｒｋｅｔ— Ｐｒｅｓｅｒｖｉｎｇ Ｆｅｄｅｒａｌｉｓｍ，Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｓｔｙｌｅ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｐｏｌｉｃｙ Ｒｅｆｏｒｍ，１ ９９６（１） １４９一ｌ８５． ［７］罗震东分权与碎化——中国都市区域发展的阶段与趋势研究［Ｊ］城市规划， ２００７．３１（１１）：６４－７０． ＬＵＯ Ｚｈｅｎｄｏｎｇ．Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｆｒａｇｍｅｎｔａｔｉｏｎ：Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｓｔａｇｅｓ ａｎｄ 模式也存在着许多问题。例如主观推进制约城镇化健康发展，改革滞后 削弱规划对城镇化健康发展的引导，忽视城市功能培育等”５】ｏ尤其是地方 政府的“企业化”发展倾向，在推动地方经济发展和城镇高品质建设的 同时也制造了许多社会问题、生态问题和较大的金融风险，这些问题都将 深刻地影响江苏城镇化下一阶段的健康发展。然而，一个地区的发展模式 Ｔｒｅｎｄ ｏｆＭｅｔｒｏｐｏｌｉｔｎＡｒｅａｉａｎＣｈｉｎａ［Ｊ】ＣｉｙＰｌｔａｎｎｉｎｇＲｅｖｉｅｗ，２００７，３１（１１）： ６４—７Ｏ． 【８］罗震东中国都市区发展：从分权化到多中心治理［Ｍ］北京：中国建筑工业出 版社，２ｏ０７． ＬＵＯ Ｚｈｅｎｄｏｎｇ．Ｍｅｔｒｏｐｏｌｉｔａｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ：Ｆｒｏｍ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ｔｏ 不是偶然产生的，而是特定的外部环境与自身资源禀赋结合、融合的产 物。江苏地方政府力量的增强起步于改革开放初期的制度探索，并在分权 化、市场化和全球化的进程中不断强化。政府主导的模式是宏观发展环境 和江苏特定的空间区位、资源禀赋、人力资源甚至文化偏好相结合的产 Ｐｏｌｙｃｅｎｔｒｉｃ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ［Ｍ】Ｂｅｉｊｉｎｇ：Ｃｈｉｎａ Ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅ＆Ｂｕｉｌｄｉｎｇ Ｐｒｅｓｓ，２００７． ［９］程俊杰，刘志彪．中国工业化道路中的江苏模式：背景、特色及其演进［Ｊ】ｌ江苏 社会科学，２０１２（１）２４５—２５１ ＣＨＥＮＧ Ｊｕｎｊｉｅ，ＬＩＵ Ｚｈｉｂｉａｏ．Ｔｈｅ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｐａ￣ｅｍ ｉｎ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎ Ｒｏａｄ：Ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ，Ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃ ａｎｄ Ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ［Ｊ］．Ｊｉａｎｇｓｕ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ． ２Ｏ１２（１）：２４５—２５１． 物，它是江苏的特色。事实上，只要在更加规范、民主、公开的制度约束下， 强大而有限政府仍将是很好的选择。日 【１０】张京祥，罗震东．中国当代城乡规划思潮［Ｍ】南京：东南大学出版社，２０１３． ＺＨＡＮＧ Ｊｉｎｇｘｉａｎｇ ＬＵＯ Ｚｈｅｎｄｏｎｇ．Ｎｅｗ Ｃｈｉｎａ Ｕｒｂａｎ＆Ｒｕｒａｌ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｔｈｏｕｇｈｔｓ［Ｍ］．Ｎａｎｊｉｎｇ：Ｓｏｕｔｈｅａｓｔ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，２０１３． 【１１】吴莉娅，顾朝林．全球化、外资与发展中国家城市化——江苏个案研究［Ｊ］．城市 规划，２００５．２９（７）２８－３３． ＷＵ Ｌｉｙａ，ＧＵ Ｃｈａｏｌｉｎ．Ｇｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎ，Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ａｎｄ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ Ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ：Ａ Ｃａｓｅ Ｓｔｕｄｙ ｏｆ Ｊｉａｎｇｓｕ［Ｊ］Ｃｉｔｙ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｒｅｖｉｅｗ ２００５．２９（７）：２８—３３． ［１２］王冉，张婷．行政区划调整的城市化响应研究——以江苏为例［Ｊ】＿城市发展研 究，２００８（６）９７—１０１． ＷＡＮＧ Ｒａｎ，ＺＨＡＮＧ Ｔｉｎｇ．Ｓｔｕｄｙ ｏｎ Ｒｅｓｐｏｎｓｅ ｂｅｔｗｅｅｎ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｄｉｓｔｒｉｃｔ’ｓ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ：Ｔｈｅ Ｃａｓｅ ｏｆ Ｊｉａｎｇｓｕ［Ｊ］．Ｕｒｂａｎ Ｓｔｕｄｉｅｓ， ２００８（６）：９７一ｌ０１． ［１３】李晓江．“钻石结构”——试论国家空间战略演进［Ｊ］．城市规划学刊，２０１２（２） １—８ Ｌ１ Ｘｉａｏｊｉａｎｇ．Ｔｈｅ Ｄｉａｍｏｎｄ Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ：Ｏｎ ｔｈｅ Ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｓｐａｔｉａｌ 参考文献Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ ［１］吴莉娅．生产要素市场化与江苏城市化动力机制演变［Ｊ］ｌ地理科学，２００６，２６ （５）５２９．５３５． Ｓｔｒａｔｅｇｙ［Ｊ］．Ｕｒｂａｎ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｆｏｒｕｍ．２０１２（２）：１－８ ［１４］迟福林，傅治平．转型中国——中国未来发展大走向【Ｍ］．北京：人民出版社 ２ＯｌＯ． ＣＨＩ Ｆｕｌｉｎ，ＦＵ Ｚｈｉｐｉｎｇ．Ｃｈｉｎａ ｉｎ Ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ［Ｍ］．Ｂｅｉｊｉｎｇ：Ｐｅｏｐｌｅ ｓ Ｐｕｂｌｉｓｈｉｎｇ Ｈｏｕｓｅ，２０１０． ＷＵ Ｌｉｙａ．Ｅｖｏｌｖｅｍｅｎｔ ｏｆＵｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｉｎ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ［Ｊ］Ｓｃｉｅｎｔｉａ Ｇｅｏｇｒａｐｈｉｃａ Ｓｉｎｉｃａ，２００６，２６（５）：５２９—５３５． ［２］张颢瀚．中国城市化道路的前沿特色——改革开放３Ｏ年江苏城市发展的回顾 与展望［Ｊ］．现代经济探讨，２００９（２）：５－９． ＺＨＡＮＧ Ｈａｏｈａｎ．Ｆｒｏｎｔｉｅｒ Ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃ ｏｆＵｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｈｉｎａ——Ｒｅｖｉｅｗ ａｎｄ ［１５］徐海贤，邹军．在高速增长中寻求健康发展——江苏城市化的理性选择［Ｊ］＿城 市规划，２００７，３１（３）：３５—３９． ＸＵ Ｈａｉｘｉａｎ，ＺＯＵ Ｊｕｎ．Ｓｅｅｋｉｎｇ Ｈｅａｌｔｈｙ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ Ｒａｐｉｄ Ｇｒｏｗｔｈ：Ｔｈｅ Ｒａｔｉｏｎａｌ Ｃｈｏｉｃｅ ｏｆ Ｊｉａｎｇｓｕ’ｓ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ［Ｊ］Ｃｉｙ ｔＰｌａｎｎｉｎｇ Ｒｅｖｉｅｗ，２００７，３ １ （３）：３５．３９ Ｐｒｏｓｐｅｃｔ ｏｆ Ｊｉａｎｇｓｕ’ｓ Ｃｉｔｙ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ Ｒｅｆｏｒｍ［Ｊ］．Ｍｏｄｅｒｎ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｒｅｓｅａｒｃｈ，２００９（２）５．９．