2000-10-30
二、新加坡中央公积金制度取得的经验与成就
1．弘扬了自食其力、自力更生的优良精神。
新加坡实施的公积金制度，是总结和借鉴别国的经验教训，同时从本国的实际出发所作出的明智选择。从前任总理李光耀到现任总理吴作栋都不主张在新加坡实行国家福利主义制度，即国家向公民提供包括卫生、教育或住房等种种免费的照顾与津贴。李光耀认为，这样做的危险是人们会养成依赖政府、不求进取的毛病，长此下去必然国运衰微，人民萎靡不振。由此确定的新加坡公积金制度的核心就是取之于民，用之于民，即资金来自职工自身的收入，是职工抑制部分需求节省下来的钱，虽然雇主也相应代职工交纳一部分公积金，但严格地说，雇主给予的这份也是职工应得的部分、只是转换了交付形式以及雇主支付的这部分公积金可计人生产或经营成本，所以对雇主而言并不构成额外负担。政府运用自己的职能，用行政干预和经济引导办法，将职工的长期储蓄替代了完全由政府支付的社会福利保障费用。当职工需社会福利而使用公积金时，其实只是政府允许其动用了自己的长期储蓄存款而已。在公积金制度下，每人的保障待遇与其个人帐户上的存款直接挂钩，大家都明白，谁想拥有更好的住房、年老时生活得更好、获得各项优厚的社会福利待遇，平时就得勤奋工作，从而大大地激发了工作的积极性，推动了生产力的发展。这项制度不仅在全新加坡弘扬了自食其力、自力更生的社会基本价值观和优良精神，使政府避免了推行福利主义国家经常遇到罢工风潮的麻烦，而且由于多数的公积金计划都涉及到一家三代人，这项先进的制度又鼓励全家人守望相助、互相支持，进一步增加了家庭的凝聚力(尊老爱幼和家庭凝聚力是这个国家的一个核心价值观)，为社会的稳定奠定了牢固的基础。
2．国家有了经济高速增长所需资本的重要来源。
实行公积金制度，不仅使新加坡公民社会保障水平有了大幅度的提高，还为政府的建设提供了大量的资金。从会员的最终利益着想，新加坡政府规定每个公民的公积金存款户头，都必须保持不能支用的最低存款额度。每个公民缴纳到公积金户头的资金，在公民没有使用或只使用了部分资金的情况下，国家则可以用上述结余的资金的80％，由公积金局全部购买政府建设债券，用于国家需要的投资和基础设施建设。据统计，1965年至今，中央公积金中共有600多亿元用于社会保障，600多亿元用于基础设施建设，这项制度为新加坡现代化基础设施建设与经济的高速发展提供了巨额的资本来源。
不仅如此，政府在1992年，针对新加坡只有14％(日本是27％，英国是21％)的成年公民拥有挂牌公司股票的情况，推出了“填补公积金购股计划”，促使广大会员利用公积金存款投资于股市，结果拥股公民达到140万人，几乎占人口的一半，进一步为国家发展经济筹集了资本金。
而经济增长的结果，对公民的回报就是使他们获得更高的薪金及随之而长的公积金存款，其余额又成为政府发展经济所需资本的新的来源，由此在这样一个取之于民、用之于民的良性循环中使新加坡的经济和社会，不断前进、迅速发展。
3．稳定了国家的金融体系
公积金结存款项的绝大部分是用来购买政府的有价证券，政府用此资金资助公共投资，只有少量投资在短期债券上，以应付经营上的需要。因此，公积金局是新加坡政府的多种有价证券(国库证券除外)的最大持有者。1975—1978年，公积金局持有70％的政府有价证券，到1982年，增至78．2％。与此同时，该局亦成为新加坡建屋发展局资金供应的主要债权人。公积金局作为政府有价证券以及新加坡金融管理局预付存款的最大持有者，对稳定新加坡的金融体系产生了巨大的影响。
4．有了抑制通货膨胀的重要手段。
在新加坡70年代以前，公积金交纳率较稳定，80年代中期后，每年的公积金交纳率逐步提高，从70年代初的占职工收入的8％，上升到占职工收入的25％。即当新加坡经济较快增长、职工工资提高时，随之公积金交纳率也提高，个人所得的相当一部分增加的收入被强制储蓄起来，由此，社会购买力得到了有效的控制，个人消费比例从1960年的89．4％下降到了1983年的47．3％。新加坡政府就是通过以公积金制度不断调整个人公积金的交纳率，从而节制个人消费，抑制了通货膨胀。多年来通货膨胀率均一直保持在低水平，1970—1980年是5．1％；1980—1983年是3．8％；1990—1991年是3．4％；1997年是2．0％，从而使经济稳定发展。
5．为发展社会福利事业作出了重要的贡献。
新加坡政府经过几次改进，放宽了对公积金用途的限制，允许会员在退休前支取公积金购买政府组屋和私人住宅，购买新加坡的各种股票和用作家庭保健医疗计划等，大大改善了公民的生活水平和社会福利待遇。例如，政府充分利用公积金制度，在解决各国政府都面临的住房这个棘手问题上，作出了令世人瞩目的巨大成就。又如，政府还利用公积金制度成功地解决了一个狭小国家的交通拥堵问题。早在70年代中期，随着经济的繁荣与公民生活的富裕，个人购买小汽车日趋增多，与世界上的许多经济发展迅速的大城市一样，新加坡也产生了城市交通问题，严重影响了经济的发展。为了解决这个问题，政府决定大力发展公共交通以取代大批小汽车。如何筹措实施这项计划的大笔资金以及动员广大职工自愿放弃小汽车而乘坐公共车辆?政府出台一个政策，允许职工利用个人公积金去购买新加坡巴士公司的股票。公司利用这笔资金添置了大批乘坐舒适的新型公共车辆，改善了站点设施，增加了运行线路，提高了服务质量。职工购买了巴士公司的股票，利息加分红股收益高于单纯的公积金利息，还可得到一张优惠乘车证，享受低价乘车待遇，乘车人数剧增，小汽车数量下降，从而整治交通、解决了市中心道路阻塞的难题。公积金制度对发展社会福利事业方面所取得的巨大成效，使新加坡政府赢得了民心，稳定了社会。
6．促进政府的廉政建设。
新加坡的中央公积金制度，实际上也成了政府廉政建设的重要手段。这项制度对不廉洁的贪官污吏具有极大的“威慑力”。因为法律规定，如果国家公职人员违法犯罪，在被开除公职、丧失薪金、追回贪污款的同时，其辛辛苦苦积赞几十年多达几十万元，指望买房、养老用的丰厚的公积金将被政府没收。例如前商业事务局局长，因两件“说谎罪”被判刑3年，开除公职，没收的退休金、公积金分别为30万和50万元(相当于人民币480万元)。所以，公职人员极少敢以身试法，一失足成千古恨。难怪新加坡政府成了“世界上最廉洁的政
府”。
三、新加坡中央公积金制度取得成功的原因
(一)政府提出了强国富民的历史使命。
新加坡最初的公积金制度是于1950年，由两名立法议员倡议。1951年5月17日，公积金法案便提交议会讨论。那时，政府设立一个退休福利委员会“以提出保障受薪人士退休福利的合意措施与可行性报告”。
1952年2月27日，退休福利委员会建议对雇员实行一个强制养老金制度。在这个制度下每一名雇员每星期缴交6角钱，退休后可在有生之年获得每月30元的养老金。
1953年10月，该委员会提出一个报告，建议设立新公积金制度，规定：月收人少于500元的雇员，必须按月缴交5％的薪金，而他们的雇主则为他们另外缴交相等于其5％薪金的公积金，那些收入超过500元的雇员则可以申请豁免。
这个建议终于被政府接受，1953年12月11日国家通过了公积金法令。
一开始，公积金仅作养老的用途。职工工会曾经几次要求政府公积金局允许雇员在失业或是生病的时候动用公积金存款应急，不过那时，公积金局全然不为所动。这个立场持续了10来年，放宽公积金用途的第一个徵兆于1968年4月出现，当时的总理李光耀先生透露，政府正在研究如何应用公积金存款来协助人民购买建屋发展局的组屋(组屋：新加坡政府统一建造的公民住房)。
6个月之后，政府面向大众的“居者有其屋”的计划便诞生了。从那个时候起，公积金局就逐渐放宽政策，满足人民不断改变的需求，使人民的个人利益与国家全局利益紧紧地结合在一起。
事至今日，新加坡的中央公积金制度，已成为世界众多社会福利保障制度中的一个显著成功的计划。新婚者利用他们的公积金存款来购买房子，而年轻的专业人士则动用它来投资股票。养家者则用公积金存款来支付家人的医药费、子女接受高等教育的学费，或是个人和住屋的保险费。而当会员在退休的时候，又都有一笔可观的公积金存款，足以让他们安享晚年。
公积金促进国民自力更生发展财力，成为国民财务规划的工具，成了伴随人生征途的一个必不可少的重要角色，与其他一些国家由政府支付全部或是大部分社会福利开支的福利保障制度相比，形成了鲜明的对照。
新加坡的社会保障涉及到四个层面。即：
个人：每个雇员都为自己的将来准备储蓄；以及勤奋工作以增加自己的资产。作为雇员，他们的雇主会为他们支付大部分的医药费，他们的雇主也会补偿他们的工伤损失和缴付公积金。至于自雇人土，则自缴公积金。
家庭：鼓励家庭成员集合资源照顾子女和奉养父母，视此为自己应尽的个人责任。
社会：个人通过保险计划使其家属受惠，保险计划提供受保人因发生意外时紧急之需。至于贫病与残疾的人士，慈善机构会照顾他们。
政府：真正的贫困者由政府发放津贴和救济金。
在这四个层面中公积金制度构成了前三个层面的基础，因此它不单使会员获益，同时也让在它直接保障范围以外的人也能受益，进而使他们和他们的家人能够自力更生。这一项制度最大的优点是能在协助国家应付日渐复杂的社会挑战与要求的同时，根据人们不断变化的需求与期望，灵活地作出不断的改进，终于形成了以公积金制度为基础，以各种保险计划为补充的多层次、多功能国家社会福利保障体系。这是伴随着共和国几十年的艰苦创业历程，在实践中不断探索、不断改进、不断完善所形成的一项重要国家制度(参见表三)。
表三： 公积金制度的完善进程
公积金作用 退休 实施项目 1.在55岁提取公积金存款 2.最低存款计划 3.填补最低存款计划 保健 4.保健储蓄计划 5.健保双全计划 6.自雇人士保健储蓄计划 7.增值健保双全计划 住屋 8.公共住屋计划 9.住宅产业计划 家庭保障 出台日期 1955年7月1日 1987年1月1日 1987年4月1日 1984年4月1日 1990年7月1日 1992年7月1日 1994年7月1日 1968年9月1日 1981年6月1日 10.家庭保健计划（房屋抵押递减保1981年11月1日 险） 1989年5月14日 11.家属保障计划（定期人寿保险） 增进资产 12.非住宅产业计划 13.教育计划 1986年5月1日 1989年6月1日 14.公积金投资计划（合并基本投资1997年1月1日 计划和增进投资计划） 可以认为，新加坡之所以能形成一个这样好的社会福利保障制度，是与政府提出的强国
富民的历史使命所分不开。
新加坡政府确定自己的使命就是：“建立一个成功的、充满活力、安全稳定、欣欣向荣的卓越国家；为新加坡人达到更高的生活水平创造最好的条件；致力于造就一个人人相互尊重与关怀、充满爱心与凝聚力的和谐社会。”(据新加坡总理公署《公共服务宣言》)
根据这样一个历史使命，新加坡政府决心“竭尽所能帮助我们的顾客(民众，即纳税人)并满足他们的需求”。笔者在新加坡的所见所闻，无不反映出政府的这一承诺处处在变为现实。使人感到没有这样一个为民谋利的政府，就难以想象能创造出这样好的社会福利保障制度。
为了推进这项制度的顺利发展，政府通过推出各种计划奖励新加坡人分享国家的财富。例如先后有：
填补公积金购股计划：
政府从1993年起实行这项计划，协助新加坡人拥有国营企业私营化后所发的股票，即每位21岁以上的新加坡公民，只要在其公积金户头存入所规定的款项，政府就为其填补相当的资金，至今已先后作了三次填补(参见表四)。
表四：
年份 1993 1995 1997 每月填补金额 $200 $300 $500-活跃预备役人员 $400-非活跃预备役人员 $300-非预备役人员的新加坡公民 填补公积金计划：
新加坡公民在1995年每月获得政府给予200元存入其各自的普通户头内。这是政府奖励新加坡公民对国家经济发展所作出的贡献。这笔填补额可以用在任何公积金计划上。
增加公积金保健储蓄计划：
为了强调保健储蓄在国民应付保健需求方面所扮演的重要角色，年满21岁或以上的新加坡公民在1996年每月获得政府给予的200元，存入他们的保健储蓄户头内，由于经济增长良好，政府又在1997年10月间给予会员分别为100元至200元之间的第二次填补金额。
填补保健储蓄计划：
政府在1995年7月实行填补保健储蓄计划，以支援在1934年4月1日或之前出生，在
1984年4月保健储蓄计划实行时已退休或稍后退休的人士，他们没有保健储蓄存款或只有很少存款。
符合条件的年长公民如果在合格期(即每年的7月至12月间)内存入缴款，他们(视他们的年龄而定)将获得一笔介于每月100元至350元的填补款。以此作为政府报答那些年长的对国家的经济增长作出贡献的国民。共分三次的这项填补额，已分别在1996年、1997年和1998年的1月份存入符合条件的国民户头内。会员自己存入的款项和该填补额可以用来支付其住院和某些核准的医疗开销。
提名受益人：
为了让会员的家属受惠，公积金局鼓励其提名家属为其公积金存款的受益人。这样其公积金存款、在家屑保障计划下的保额和获准机构的股票，将会根据其所拟定的百分比付给受益人。
如果会员没有提名受益人，公积金局将把其公积金存款和在家属保障计划下的保额移交给公共信托局，以依照法律作分配。其在获准机构的股票，以及用公积金存款所投资的项目和产业将成为本人的一部分遗产。
此外，新加坡政府还千方百计地维护公民的利益，保障会员缴纳的公积金不受通货膨胀和物价上涨的影响，能够保值增值。例如规定，公积金存款年利率最低不能少于2．5％，而且存款利率是以本地银行的平均利率按期调整的。政府还对缴纳的公积金实行优惠政策，凡是存入公积金户头的款项，免交所得税。这些规定十分重要，也是公积金制度能够长期坚持下去的基础。否则，通货膨胀率高，货币贬值严重，公民存的钱就会受损失，参与这项制度的积极性就会受挫伤。
总之，政府的这些有利的政策，极大地鼓舞了新加坡公民参加公积金制度的积极性，到1997年，全国总人口中的91％都已成为中央公积金会员，全民的积极参与保证了这项重要制度的顺利实施。
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