试析我国农村土地产权制度的缺陷

试析我国农村土地产权制度的缺陷

税杰雄

　　[摘要]由于对农村集体所有权的共有属性、村民委员会的内部机构性质认识不清,农村土地制度所规定的所有权主体错位、客体模糊、所有权的虚化和流转方式的单一,使农民权益受损、农村土地急剧减少、征用土地浪费现象严重;“家庭承包,双层经营”的法理矛盾和由此引起的经营权冲突,导致了农民的承包经营权难以保障。为此,应确认农村土地的村民共同所有权和收益权,确立农民永久性经营权制度。

[关键词]农村土地　集体所有权　村民委员会　村民共有权

[中图分类号]F301.1　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2005)—09—0026(04)[作者]税杰雄　副教授　西南科技大学法学院　四川绵阳　621000

　　近年来,随着城市规模的迅速扩大,我国农村的土地急剧减少,仅耕地面积每年平均就以450万,农业的发展受到极大的冲击,农亩的速度减少〔1〕

民的权益受到严重的侵害。“三农”问题已引起社会各界的高度重视,学界对“三农”问题已展开广泛讨论,但从法律、制度层面进行讨论的却不多。一、对农村集体经济和村民委员会的重新认识我国宪法第十条、土地管理法第八条均规定“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。《土地管理法》第十条进一步明确了农民集体对农村土地的经营、管理权。这里的“集体”,主要是指村农民集体和村民小组。为正确理解土地产权基本制度,有必要对农村集体经济和村民委员会进行重新认识。1.农村集体经济的公有制本质是集体全体成员的共有经济,集体在法律上的主体地位只具有相对性我国法律虽然规定了农村土地的集体所有性质,但对集体所有权的本质和集体所有权的行使却未作详细规定,以致长期以来,集体土地所有权的权利主体不清。商务印书馆出版的《现代汉语词典》对“集体”的解释是由若干自然人构成的有组织的整体。据此,集体自然应当是包括该集体的全体成员和全部机构在内的整个组织体系,集体在法律上的人格和主体地位与法人一样——经法律拟制而成,其法律人格和主体地位也主要是相对于该集体的外部人而言,因为它对外部人所享有的权利和义务归根到底属于集体内部的全体成员,因而它不是最终的权利主体。如果把集体作为法律上的最终权利主体,在法理上,必然引起与“法人所有权”一〔2〕也许正是基于此,经济学认为“样的争议。属于集体所有制的生产资料只为集体范围内的劳动者所〔3〕这就是说,集体所有权的本质是该集体全共有”。体成员的共有经济。不仅如此,集体所有制还与“共有”有着相同的特征:“集体范围的劳动者”应包括该集体的全体成员,共有关系的共有人包括共有的全体共有人,其成员均在两个以上;集体和“共有”关系的财产(生产资料),通常都是指集体或共有的整体财产,如个人合伙企业的财产、集体所有的生产资料;集体成员在集体中,共有人在共有关系中,都享有平等的权利。2.村民委员会是村民自治组织的执行机构,而不是村民自治组织本身,也不属于集体经济组织范畴,不能成为独立的所有权主体《村民委员会组织法》(下称《村组法》)第二条〔1〕周　玲等:关于我国耕地保护问题的思考,《农村经济》,

2004年第2期。

〔2〕我国公司法创设了“法人财产权”制度。关于“法人财产

权”的性质在法学界引起了广泛的讨论,其中,认为“法人财产权”就是法人所有权的观点是值得商榷的。笔者曾在《对产权法律属性的认识》一文中认为,“法人财产权”是法律赋予企业法人以具体的商事主体资格,保护企业法人经营者的经营权,保护企业法人债权人的财产权益,明确企业和投资者对债务的清偿责任的制度。

〔3〕吴树清等:

《政治经济学》,第305页,高等教育出版社,

2002年。

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对村民委员会的界定是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织”。从概念上讲,基层群众自治组织无疑属于“集体”范畴,既是集体自然应当是包括该组织的全体成员和全部机构在内的整个组织体系,而不是指其中的某一个机构,村民委员会正是村民自治组织的机构之一,〔4〕因此,村民委员会是基层群众自治组织的表述,在逻辑上就是错误的。《村组法》还规定:村民会议的权力是议决涉及村民利益的重大事项,村民代表是村民委员会的代议机构,它只能议决村民会议授权的事项;村民委员会向村民会议负责并报告工作,村民会议有权罢免村民委员会成员。村民委员会的主要职责是执行村民会议议决的事项。从上述规定可知,在村民自治组织中,村民会议的性质是权力机构;村民委员会是村民会议的执行机构,村民委员会和村民会议的关系犹如公司中的股东大会与董事会间的关〔5〕作为最基层的村民小组和村民小组会议的关系。系,亦同此理。基于上述对农村集体经济组织和村民委员会性质的分析,村民委员会并非集体经济组织本身。法律上亦未明确它独立的经济主体地位:宪法第八条所列的劳动群众集体所有制经济中,未包括村民委员会,农业法和农村土地承包法亦然;相反,《村组法》要求村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其它经济,承担本村生产的服务和协调工作,尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。这些规定从另一方面说明了村民委员会不属于集体经济组织范畴。二、我国土地产权制度的主要缺陷1.产权制度的要素缺陷(1)产权主体不明。《土地管理法》第八条规定了土地的所有权,第十条规定了土地经营、管理权,其中第1句规定了村民委员会和村集体经济组织对村农民集体所有土地的经营管理权,应当说这是对农村集体土地经营管理权的一般规定。由于农村的土地制度虽经改革,但基本上尊重了“队为基础,三级所有”的历史,在“三级所有”的体制中“队”是主要的所有者,《土地管理法》、《农业法》以及农业承包经营制度的推行和完善,并未实质性地改变生产队(村民小组)是农村土地主要所有者的格局。在农业土地承包中,村上只留有少量的机动地,有些村甚至未保留机动地。村集体经济组织主要是村办企业,而村办企业对土地的权属通常仅及于其占用范围内的土地。故该规定不恰当地强调了村集体经济组织和村民委员会对集体土地的主体地位。第2句是“对已经分别属于村内两个以上农村集体组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”,该规定由于缺乏农村集体经济组织或村民小组之间如何处理相互关系和怎样行使经营管理权的说明,使所有权主体更为模糊,且缺乏操作性;对仅属于一个农民集体(如村民小2005年第9期

组)所有的土地,由谁享有经营、管理权,不得而知。集体是由村民构成的,村民才是集体经济中的最终权利主体,但在《土地管理法》中,村民(个体)却被排除于权利主体之外。乡(镇)政府是国家的基层政府,所以,它不能成为农村集体土地的所有权主体,因此,“已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”中的乡(镇)农村集体经济组织就只能是乡(镇)企业等经济实体,它们对土地的经营管理权也限于其占用范围内的土地,其所有者应当是投资兴办该经济实体的各个农村集体经济组织及其村民。《土地管理法》第八条和第十均未规定由谁行使集体土地所有权的问题,不能不说是该法的重大缺陷。在农村土地产权关系中,村民委员会、村民小组的小组长对相关土地的经营、管理是代表村民对土地的经营、管理,其经营管理权,除受法律的约束外,必须受到村民共有权的约束,必须符合村民的意志,因为经营、管理权仅仅是所有权的派生权利。如果把经营管理权等同于所有权,就会造成所有权主体的错位,形成农村土地的村民小组长所有权、村民委员会所有权、乡(镇)政府所有权。(2)所有权客体不明。法律规定“城市市区的土地属于国家所有”,农村和城市郊区的土地也有依法属于国家所有的情况。这使人们不易确定土地所有权的范围。首先,城市和城市郊区,简单地看是地域概念,但更重要的是动态概念,因为城市在不断地扩大。伴随着城市的不断扩大,城市郊区的具体范围就不断地向农村推进,使农民集体和国家所有的具体土地此消彼长。同时,城市的外延中是否包括农村集镇?如果包括,则随着农村小城镇的发展,将加速集体土地的国有化进程。其次,宪法规定,矿藏等自然资源属于国家所有,矿藏包括已发现和正在开采的矿藏以及尚未发现的矿藏。随着新矿藏的发现和开采,这些矿藏占地也将成为国有土地。矿藏开采完毕之后,矿藏用地是否重归农民集体所有,法律上也不明确。这些因素都直接影响着国家所有和集体所有土地的确定性。再次,土地管理法对农民集体所有的土地规定为乡集体、村集体或村民委员会、村民小组三级所有,而各级集体经济组织享有所有权的具体土地是哪些,不得而知。如果对同一地块同时存在三级所有权,或三个所有权主体,这不符合物权法“一物一权”的基本原理,〔6〕

〔4〕根据《村组法》规定,村民自治组织的自治机构及其体系

为:村民会议(人数较多或居民分散的村还可推选村民代表)、村民委员会、村民小组、小组长、人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会等。

〔5〕李迎宾:试论自治组织的行政主体地位,《行政法学研究》,

2000年第4期。

〔6〕彭万林:《民法学》,第241页,中国政法大学出版社,2001

年。

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也必将产生所有权的冲突。(3)产权内容虚化。农村土地产权制度的又一重大缺陷在于农民集体对土地没有出售权和收益权,使农村土地的集体所有权流于形式:第一,农民集体因无权出售土地,使农村土地的集体所有权仅有虚名。“一般认为,处分权是所有权中带有根本性的一项权能,处分权最直接地体现了人对物的支配,被认为是拥有所有权的根本标〔7〕法律意义上的处分权主要就是所有权的出志。”让,但我国宪法和土地管理法都明确规定任何组织或者个人不得买卖土地,据此,农民集体是无权买卖土地的。《土地管理法》将农村土地的“买”(征用)“卖”(使用权的出让)权都集中在非所有者——以政府为代表的国家手中。在农村土地的“买卖”过程中,农民集体甚至与用地单位间没有土地“买卖”合同关系,只能被动地接受土地所有权的让渡,而政府享有绝对的权力。根据《土地管理法实施条例》第25条的规定,农民集体即使对征地补偿、安置方案有异议,也“不影响征用土地方案的实施”。由于农民(集体)出售土地的权利被剥夺,使农民(集体)对土地的所有权虚化。第二,农民和农民集体因无权取得土地收益,使土地集体所有权仅有虚名。现行法律规定,建设单位取得土地使用权所支付的费用包括补偿费、安置补助费和土地有偿使用费。补偿费包括土地补偿费和地上附着物及青苗补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有,实际上由村民委员会支配;地上附着物及青苗补偿费归附着物及青苗的所有者(村民个人)所有。安置补助费由安置人支配。可见,农民和农民集体没有土地的资产收益权。建设单位取得土地使用权所支付的费用中,“农民只占5%～10%,农村集体经济组织得25%～30%,60%～〔8〕据调查,农民在征地70%为政府及各部门所得”。过程中所得到的安置补助费无法修建原面积、原结构的住房。在现代市场经济条件下,收益权被认为是所有权中最重要的权能,由于农民和农民集体没有土地收益权,从而加深了农村土地所有权的虚化。(4)统分结合的经营制度于法理不合,“统”的层次和条件模糊。现阶段,农村集体经济所有的土地普遍地实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,但双层经营体制在制度层面就是有缺陷的:9〕第一,双层经营不合法理。经营权也是物权,〔

既是物权,必然具有排他性。这就是说:对于同一块土地,不能同时存在两个经营权,或者说不能同时有两个经营权主体。集体经济组织和农民家庭在经济利益上是各自独立的经济主体,也是不同的经营权主体,双层经营必然导致经营权的冲突。家庭承包经营权常受到“集体经营权”侵害的事实,就是例证。第二,双层经营体制中“统”的层次和条件模糊,形成随意性大的多层经营。乡、村、组都是集2005年第9期

体经济的一个层级,每一层级的集体都对土地享有经营管理权,都可以根据“需要”而实行“统一”经营。农民相对于集体,下级集体相对于上级集体,总是处于弱势地位,于是农民对土地的承包经营必定服从于“集体的统一经营”,下级集体的“统一经营”必然服从于上级集体的“统一经营”,而法律上对什么情况下,集体(包括上级集体)可以实行统一经营,又未作具体的规定,其结果是农民的承包经营权只能成为统一经营、管理的牺牲。2.土地征用制度的缺陷(1)土地征用条件的内涵不确定,外延不具体。《宪法》和《土地管理法》均规定,“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”在此,国家征用农民集体土地的前提条件是为了“公共利益的需要”,但“公共利益”的内涵是什么?哪些用地属于公共利益?法律上不明确,学术界对此尚无一致的认识。于是,由于认识主体不同,对“公共利益”的理解也就不一样。按照一般的理解,公共利益就是一定范围的社会公众利益。一定范围的公众,既是具体的,又是相对的,因而社会公共利益具有相对性。在我国,从中央到地方有五级行政区域,另有村、组两级集体,每一层级都有各自范围内的公共利益,这些公共利益不完全相同,有的甚至有本质的差异,如全社会的公共利益可能包含着国家利益,而公共利益和国家利益是有区别的。所以,国家征用农村土地的条件,其准确表述应当是“为了公共利益和国家利益的需要”。各级政府为了实现各自范围的“公共利益”,便有权征用农民集体的土地,这是造成征地泛滥的重要原因。村、组两级为实现各自范围的公共利益,可以直接使用集体土地,其结果是村民小组的土地所有权和村民的土地承包经营权遭到侵害。(2)对公益用地的征用缺乏必要的限制。依据《土地管理法》的规定,国家机关、军事、基础设施、公益事业的用地,采取划拨方式。这些用地基本体现了社会公共利益和国家利益的需要,应该征。但是,法律对这些用地在数量、程序等方面缺乏必要的约束。如国家机关、事业单位的用地数量和一些公益设施的用地数量(如休闲广场等),应有相应的标准和必要的民主程序。对通过划拨方式而取得的土地,如果使用者再行转让,应予严格规范。否则,这些单位为了自己的利益,有时甚至为了个人利益而打着“公共利益”的旗号不断地征地,而后又不断地转让,从中渔利。(3)土地征用远远超出了“公益目的”范围。〔7〕刘凯湘:《民法学》,中国法制出版社,2000年。〔8〕冀名峰:关于解决农民失地失业问题的几点思考,《农业经

济问题》,2004年第5期。

〔9〕彭万林:《民法学》,第233页,中国政法大学出版社,2001

年。

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《土地管理法》第43条规定,集体和农民经批准,可以直接使用集体土地,其它“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。显然,个人建设不属于公益范畴,“单位”(除国家机关和事业单位外)主要是企业,有些事业单位也从事着经营行为,所以,单位的建设在绝大多数情况下,并不是为了全社会的公益目的,而是商业利益的驱使,但这些建设都必须申请国有土地。国有土地来源的唯一途径是对集体土地的征用。这样,大量的非公益用地被强行搭乘了“征用”便车。近年来,公益用地在整个非农用地中所占比重是很小的,这是不争的事实。由我国土地流转制度所决定,一切非农用地均先由政府对农地进行征用,土地使用者再从政府取得土地使用权,使土地被排斥于市场之外,这一方面使土地无法实现其真正的价值,农民的权益受到严重的侵害;另一方面,由征地过程的巨额利益驱使,滋生了土地流转中的官僚作风和腐败行为,各个利益集团竞相发起“圈地运动”,导致农村土地,尤其是耕地急剧减少,征用土地浪费严重的势头难以遏止。三、完善我国土地所有权制度的思考1.明确规定农村土地所有权是全体村民的共同所有权针对我国农村土地所有权制度,学界的改革思〔10〕但是,农村土地国有路主要有:一是主张国有。化要么成本过高,要么意味着对土地所有权的再次〔11〕这种观点虽然剥夺,故不可取。二是主张私有。解决了农民对土地的所有权问题,但涉及到土地的分配机制和农村的稳定,缺乏可行性。笔者认为,农村土地所有权问题是坚持和落实集体所有制。坚持12〕集体所有制是对历史的承认和对现实的承续,〔既有利于克服土地国有或私有的弊端,也有利于提高劳动生产率。落实集体所有制,就是要按照集体所有制的“共有”本质,将土地所有权的各项权能还于集体,进而使该集体的全体村民真正地、共同地成为土地的主人。在此,土地的所有者是全体村民,而不是法律虚拟人格的集体,更不是集体中的某一机构或个别人。“集体”仅仅是村民共同行使所有权的必要形式或条件,即村民对集体以外的主体以集体的形式和名义通过村民会议行使所有权。在集体内部成员之间,一方面没有完整的所有权,就单一的村民而言,无权对土地独自行使处分权,即使是使用权也要受到一定的限制;另一方面所有权的客体只具有相对的确定性,即每个村民对集体的每一项都有所有权,但却不能宣称任何一项财产是自己的,他对这些财产只有一定的份额。正因为如此,村民共同所有权既是有别于传统集体所有权的新型集体所有权,也是有别于村民个体所有权的村民全体共同所有权。2.赋予村民对土地的处分权和收益权2005年第9期

由于处分权和收益权在所有权中的重要意义,承认农民对土地的所有权就必须赋予农民对土地的处分权和收益权,否则,农民(或者说农民集体)对土地的所有权就是一句空话。当然,基于土地资源的稀缺性、宏观性和用途多样性的特点,对村民行使土地处分权,在法律上要给予严格的限制(如耕地转化为建设用地应符合国家土地利用规划的要求等),在实践中给予必要的指导和服务。在集体决定将农地转化为非农用地的过程中,如果出现个别村民不同意转化自己经营管理的土地,以至转化过程无法实现的情况,可以通过完善土地的相邻权制度和强制转化制度予以解决。赋予村民对土地的处分权和收益权有利于土地资源的市场化、有利于土地收益的物归原主、有利于消除土地转让过程中的腐败现象、有利于遏止土地的浪费势头、有利于农村的稳定。3.改“家庭承包,双层经营”为“家庭经营为主,统一经营为辅”的农地经营体制,赋予农民对土地的永久性经营权这是由“经营权”的物权属性所决定的。当然,赋予村民对土地享有永久性经营权的同时,在法律上也应对村民行使经营权给予一定的限制,在工作中给予必要的国家干预和引导,以确保农产品的供给。确立农民对土地的永久性经营权,一方面可以使农民的土地经营权免遭侵害,另一方面可以减少农民对土地经营的短期行为。为了努力发展生产,在一定条件下,实行有限的“统一经营”是必要的,但是法律上必须明确“统一经营”的条件和程序,完善对“统一经营”过程的监督,处理好“统一经营”成果的分配。4.完善土地征用制度为了公共利益和国家利益的需要,对土地实行征用制度是必须的。但在法律上,对适用征用制度的公共利益和国家利益的范围、规模、程序等问题,应有法可依,对被征土地的村民应给予及时的、相当于市场价值的补偿,对失地农民给予充分的社会保障。责任编辑:

罗从清

校　　对:

〔10〕周天勇:土地制度的供求冲突与其改革的框架性安排,《管

理经济》,2003年第10期。

〔11〕钱忠好:农村土地承包经营权残缺与市场流转困境:理论

与政策分析,《管理经济》,2002年第6期。

〔12〕农村土地的所有权法律制度虽然制定于农村体制改革中

的上世纪80～90年代,但基本上延续了人民公社时期“三级所有,队为基础”的所有制模式。在这种模式下,原生产队(村民小组)是基础,所以,村民所有主要是村民小组的村民所有,具备条件的村,也可以由村内的村民所有。

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