现代公共组织效率析论

总第\"2期

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B>8>;现代公共组织效率析论

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(南京大学，江苏南京#!$$)/*

摘

要：对“效率”的追求是现代管理思想的源泉。而公共行政理论在产生之初便借鉴了企业组织对效率的追求。进入上世

纪-$年代后，随着西方行政改革的浪潮，原有的官僚制体系和“效率”价值取向受到挑战，这与这一追求本身的缺陷及社会

发展密切相关。本文从纵向分析了公共组织效率论的演变，并尝试探讨其反映的对公共行政理论发展的思考。关键词：公共组织；效率；官僚制；民主；市场中图分类号：1$/2

文献标识码：3

文章编号：!$$2&%\"$4(#$$%*$2&$$!\"&$/

“效率”一词，最早出现在拉丁文中，当时是哲学上的术语，

通常指有效的因素。自近代管理思想的诞生起就与“效率”有着极为密切的联系。科学管理运动即是以提高工作效率作为管理思想追求的目标。而公共组织及公共行政学的研究之初，也是以提高行政“效率”为核心的。行政学的创始人威尔逊曾明确提

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“出，行政学研究的目标在于……尽可能高的效率”。然而随着

“社会环境和公共组织的发展，效率”这一价值追求在公共组织

的运作中也受到了挑战，特别是上世纪-$年代末开始的政府再造和西方行政改革运动，随着行政实践的需要，公共组织的效率研究变得日益复杂。

一

对效率的追求发端于企业管理实践。资本主义的发展使对利润的追求达到前所未有的境地。而社会化的大生产和科学技术的进步又为大规模的生产提供了条件。这就使效率具有了其最为基本的涵义：投入———产出比，即投入的时间、成本、劳动力与产出产品的数量与质量之间的比率。对效率追求的最终目的是获得更多的利润。就这一意义上的效率而言，最初的效率研究基于以下几个基本因素：

量化是效率的最基本因素。“效率”这一概念最初!.量化：

由机械工程领域引申，必然以精确为其基本依据。随着科学技术的发展，用最抽象的数字化表达成为理论上最可靠的效率实施途径。

#.标准化：既然用量化实现对效率的计算，那么在效率之间的比较中必须有一个统一可行的标准。近代科学技术和工业化的发展带来生产规模的扩大，生产的专业化与层级化结构更为标准化生产与统一管理创造了条件。

在效率目标的引导下，标准化不断发展，进而发/.系统化：

展为整个组织的结构化与系统化。组织的运作成为一个个相互联系的环节和层级的共同合作的结果。这要求组织生产的全过程由统一的目标指导加以实施，从流程化管理中计算投入与产出比，从而提高生产效率。

“效率”一词随着组织规模的扩大、结构的复杂而具有多重性，从不同角度出发的对效率的理解，将丰富对公共组织的效率问题的思考。

从横向上看，可以分为组织内部效率与外部效率。内部效率是组织内部既定工作目标的完成情况、组织内部运作的畅通情况等，它与组织内部结构设计、评估方法和有效激励等密切相关。外部效率则是组织与环境之间的交流与沟通、相互影响以及和谐程度。从长远的角度看，它决定了组织未来的发展空间。

从纵向上看，在完善的组织结构中应包含以下三个效率层级：最低层———个人效率。以个人工作为核心，看完成的数量与质量，较易衡量。是最简单的层次，

中间层———管理效率。以组织工作整体为单位，通过优化组织结构，运用较好的激励方式、协调组织冲突等手段，实现组织整体的效率优化。

最高层———决策效率。它是从组织发展的角度，通过设定组织目标、制定组织发展战略等使组织适应内外环境的需要，更好地实现组织稳定迅速地发展。

从实践看，对组织效率的追求有一个由低到高，由内而外的过程，且就公共组织而言，对效率的追求还受到了多方挑战变得复杂化。

二

从近代组织理论诞生起，就是围绕“效率”而展开的。以泰

“罗制为代表的管理理论提出的“工作定额原理”、标准化原理”

和“级差计件工资制”等概念都将提高工作效率作为组织的第一目标。作为公共行政理论发端的威尔逊“政治———行政两分”的思想提出后，在科学与工业化发展被关注与崇尚的时代，其相应的变革文化也易扩展到一切可能的社会其他领域，这种精确、可靠与高效必然成为被分离出的行政所崇尚的价值追求。他曾提

+!,

出“行政的领域是一个企业的领域”，主张为了提高政府运作的效率，应以私有经济企业的行政管理为榜样。

真正将效率的讨论纳入公共组织的制度框架内的当属韦伯的官僚制理论。现代官僚主义制度由于其明确的技术化、理性

“化和非人格化而成为实现效率的理论支撑。韦伯曾指出：经验

普遍证明行政的纯粹官僚形式……从纯粹技术角度看，能够取得最高的效率，在这个意义上，它是人所共知的，它是完成对人

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的指令控制的最理性的方式。”然而为何在行政实践中，官僚制又成为制造惰性、缺乏进取精神、中庸和无效率的代名词了呢0

收稿日期：#$$%&$%&$’

作者简介：钱洁(!)’$—*，女，江苏南京人，南京大学政治与行政管理学系#$$#级硕士研究生，主要研究方向为行政管理。

—!\"—

行政学理论

官僚制以专门化、等级制、规则化、非人格化和技术化为基本特征。从静态角度看，官僚制的低效率主要源于其制度对三个层次效率的破坏：

首先，严格的等级制使组织中工作的每个人清楚地了解他们为谁而工作，以及谁在为他们工作。官僚制最大限度地将工作打碎，分割成较小的任务，每一项任务又都由一个单独的单位来完成。标准化的规程和正式的规章制度可以带来内部效率提高的结构制度基础，然而与企业的机械化流程不同，其对体系中的个体也产生了负面影响：一方面由于难以量化，这种标准的设定会暗示官员们只需完成最小的工作量，致使他们不再有创新和发挥潜质的驱动力；另一方面工作的细化使工作走向形式化，官员不再有对整体的责任意识，忽视具体工作的实际效果，目的和手段倒置，手段成为管理的目的。个人效率遭到破坏。

再者，官僚制理论设定的目标是以稳定的外部环境为基础的。就组织内部而言，公共组织由于竞争的缺乏和相对脱离社会的封闭环境而产生的稳定与安逸的假象使组织内部不得不以层级节制的组织形式来维护组织的权威性，以组织规模和等级来体现官僚组织的优越性，因此导致组织规模的无限制膨胀。这种结构和管理方式的不合理加剧了组织管理层级效率的降低。

第三，官僚制以追求形式合理性为特征，即倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。这是一种纯粹客观的合理性，容易导致对最终效果衡量陷入技术的陷阱。而公共组织目标的公共性特征决定了公共组织的运作必须具有开放性，不可能摆脱其服务对象———公众及整个社会价值体系的约束。制度上对形式合理性的偏向必然对决策层面的效率和组织的外部效率产生负面影响。

效率的价值观的挑战。公共组织会对社会人群产生巨大影响，将公共组织和公共行政领域与道德和政治价值观相联系，才能在真正意义上实现公共组织特有的社会效益。

)#市场化浪潮

政府与市场的关系一直是理论上争论的焦点。当今社会由于工业与科技的飞速发展日新月异，面临的社会问题日益增多，政府的任务变得复杂而不确定，政府也已无力自理多变的市场中的所有问题。这客观上要求政府及时转变角色，采用多种有益形式，更为灵活、迅速地处理各种问题。主张企业化政府改革的美国学者戴维・奥斯本和特德・盖布勒提出的政府改革目标

*!+起催化作用的政府：*)+社区拥有掌舵而不是划桨；主要有：

*’+竞争性政府：的政府：授权而不是服务；把竞争机制注入到提

*-+讲供服务中去,*%+有使命感的政府：改变照章办事的组织；

*.+受顾客驱使的政究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；

府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；*\"+有事业心的政府：有收益而不是浪费；*/+有预见的政府：预防而不是治

从等级制到参与和协作；*!0+以市场为导疗,*$+分权的政府：

向的政府：通过市场力量进行变革。&-(

从这些改革方向可以看出，就公共组织而言，市场化将其效率追求放到更为广阔的视角之中。在市场的外部力量作用下，可以在一定程度上引导公共组织的运作方向，对公共组织的成果进行客观评估。市场使公共组织更具灵敏度，对顾客与结果负责：使公共产品致力于满足顾客的需求；使公共服务被置于竞争性环境中；使公共组织压力增大，并转化为改革的动力。市场化在一定程度上纠正了公共组织源于私人组织却又走上歧途的效率观，恢复了公共组织的活力。

四

传统的效率研究可用美国管理学家埃默森的综合研究模式加以概括，其!$!’年出版的《效率的十二原则》一书中的原则可

*!+采用科学的、*)+明确工作归结为：客观的、基于事实的分析；*’+把每一个部分与总体相联；*%+制定标准化的程序和方目的；

&.(

*-+奖励优秀的工作者，法；以激励他人。在现代民主的政治的构架中，在按市场化趋势下，自上世纪\"0年代开始的西方行政改革和重塑政府运动，倡导服务行政、市场取向、结果取向的新

“公共管理理念，而用“满意原则”、全面质量管理”等取代固有的

“效率”追求的呼声也日益高涨。以“全面质量管理”为例，其核

*!+与供应商协作，心在于：确保生产过程中使用的供应品是根

*)+坚持不懈的员工工作分析，据你的需要而设计的；改进工作，

*’+与顾客密切交流，减少工作过程中的无谓的重复；明确和理

解他们的要求及对质量的评定。&\"(可以比较看出，对组织目标，特别是就公共组织而言，其转变主要在以下方面：

!#参与性

在突破了早期过分依赖效率，把它作为基本价值观而产生的技术至上的倾向后，在民主化浪潮之下，社会平等又成为人们社会和政治价值观中的新的焦点。罗尔斯的《正义论》就把平等作为公共行政人员指导性道德观念。平等的观念在组织实践中表现为强调参与。这种参与性的增强又表现在组织基层人员的参与和外界环境的参与两方面。

作为公共组织中的成员个体，不再局限于完成既定任务，责任观念使其从组织整体目标的实现，同时又倡导组织成员对现有的工作进行思考，对任务进行分析，在一定程度上实现了基层人员的参与。而在整个组织的流程中，在系统观念中，公共组织成为外环境的一部分，将外环境中的广大公众和特定服务对象

三

环境的变迁给公共组织的效率追求带来了复杂化色彩。从公共组织的外部环境看，社会发展的两大浪潮对公共组织的发展产生了深刻的影响，这构成对传统公共组织效率观的质疑：

!#民主化浪潮

戴尔曾在!$%\"年指出，公共领域尽管声称排除了价值观，但实际上却建立在偏爱某些价值观的基础上，其中最显著的就是效率的价值观。&’(这也恰恰正是官僚制最终由效率至上走向效率低下的原因所在。而民主道德则是被早期公共组织忽略的价值观了。

韦伯自己就曾认识到，“官僚制与现代普遍民主不可避免地相

&%(”伴相生”，而民主“不可避免地会与官僚制的趋势产生冲突。效率

的价值观与民主道德之间的碰撞表现之一为公共组织中的效率标准与组织被赋予的特定社会责任与使命的冲突。此外，企业组织效率原则在公共组织的引入曾归因于“政治中立”原则被称道。然而随着公共组织职能的扩张，非选举产生的官员形成一个官僚阶层，他们逐渐按照自己的意愿而非政治家的期望行事，进而发展成为连政治家都对其有所依赖，造成排斥为民选政府提供咨询并执行其意愿的倾向。作为公共组织中的成员个人，更是将大量精力耗费在寻求个人在组织的发展上，而对本应完成的任务则采取敷衍的态度，导致组织效率降低。“政治中立”的设想本是建立在防止被少数人操纵的基础之上，却走向了另一个极端，形成连多数人也无法控制的局面。在实践中，对效率价值的偏爱不但使民主的价值被忽略，最终效率的价值的实现也受到阻碍。

世界范围内的民主化浪潮对官僚制提出挑战，也是对偏爱

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行政学理论

纳入组织运作的基础因素，给服务对象充分的利益表达和输出空间。公共产品和服务从信息收集开始到最后的反馈都与外部环境进行互动。最大限度地使服务对象满意成为其绩效的重要尺度。在外界环境的参与下，公共组织实现了对原有集中于内部效率追求的新突破。

+*创新性

原有的官僚体制是建立在稳定性之上的：努力工作就是按照一些标准的、一成不变的规程去操作。而现代公共组织的工作环境是一种典型流动性的、高度政治化的环境，如受到媒体的热切关注。这种环境要求公共组织发展自己的应变能力和快速变化能力。市场化潮流下公共组织被置于一个不稳定的存在竞争的环境中，组织成员必然要打破优越感，不断反思，质疑现有工作方式，不断改进，发挥个人的最大潜能。而作为组织必须具有关注结果的紧张感，进行工作分析，用不断地改进代替量化定额，鼓励改进意识，用弹性化的组织结构、多元化的组织目标和多重激励方式等进行适时变革和创新。在坚持一贯标准的同时，有预见性地探索持续发展的新思路。

具有校正作用，而不具有真正完全替代的功能。单纯的效率虽

然不宜作为公共组织绩效综合性的评价尺度，但并不影响它作为公共组织具体工作如开会、验审、事务处理之评价指标的适用性和实用性。而在更高的层次上引入社会效益、顾客满意度和质量等包含丰富内涵的多重指标，在变革中实现组织与社会的最佳效益，利用同样多的或更少的资源创造更多、更好的产品和服务仍是公共组织发展的不变的取向。

参考文献：

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M:7N，FO<:7CPB?Q57R?I;/75RRJ!2&.*/,,,3,,&*%,’%美’罗伯特・丹哈特*人组织理论%1’*北京：华夏出版社，

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%.’%美’史蒂文・科恩，罗纳德・布兰德*政府全面质量管理

%1’*北京：中国人民大学出版社，+))+*

#责任编辑朱永良$样有失偏颇，两者处于一种动态的平衡中。它的效率价值是一种以规范性和保证社会自由、平等、民主和正义为前提的效率价值；它的规范价值是包容着效率价值于自身之内的一种规范价值。一方面，它提倡的市场化取向、组织扁平化、私营部门的管理方法符合后工业社会的快节奏生活、追求着一种高效率的政府行政；另一方面，它提倡的回应性服务、扩大参与、注重管理的结果表明公共行政所追求社会公正、公共利益、人民民主、社会责任和正义等规范性价值得到合理的表现。公共行政理论的效率价值和规范性价值终于在新公共管理这里得到了较好地结合，形成了良性互动。

当然，新公共管理无论是作为一种理论思潮还是作为西方发达国家政府改革的实践，它都有自己不完善的地方。人们对它的批评也越来越多。有些批评确实指出了新公共管理的一

“些缺点局限或难以回答的地方。然而，作为一种超越早期公

共行政学和政策分析的新途径或新范式，公共管理被认为是代表了公共部门研究的发展方向，它更具有生命力，更有前

%+’#/()$

景。”

参考文献：

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#责任编辑朱永良$

结语

从对公共组织效率追求的纵向分析来看，不同时期的效率研究都没有绝对的正确途径。早期的组织效率追求在公共组织的运用难以在现代社会发挥积极的作用。官僚制在很大程度上受批判，但这并不意味着理性官僚制的末日到来，只能证明它需要制度创新。而现代变革主张的提出也只能对现有理性官僚制#上接!!页$率价值的偏好进行了认真反思，这种反思就是由过去关注效率转而关注社会正义和公平，推动了公共行政学科的

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“”发展。道德的声音是新公共行政的主调。它所追求的规范性价值观、伦理、个人的发展等目标诉求一直延续到上个世纪八十年代的黑堡宣言。

三、新公共管理的价值分析

自上世纪七、八十年代以来，英、美等西方发达国家遇到了前所未有的挑战，政府管理危机四伏。首先，推行凯恩斯主义的直接后果是使各国经济普遍陷于滞胀，并进一步导致各国政府的财政赤字居高不下，使政府陷入债务危机；其次，由于政府职能扩张，福利国家的推行，造成了政府机构臃肿、效率低下；最后，政府的政策失效，社会调控失灵，导致了民众对政府的信任危机。这些客观现象引发七、八十年代西方政府改革的浪潮。无论是早期公共行政理论还是新公共行政理论都无法解决这些新问题。“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而降低了人们的生活质量。政府自身造成的问题比所

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解决的问题还要多。”

正是为了解决社会现实所提出的严峻问题，自上世纪\")年代初期以来英美等国在公共行政领域里兴起了一场新公共管理运动。尽管学者们对它有着不同的观点，但是它们确实存在着某些类似性：“!*在公共领域，注重让专业管理人员实际操作；+*注重明确业绩评估标准和测量方法；,*更重视对结果的控制。新公共管理需要强调结果而不是过程；&*将公共领域各单元分割得更小；(*向公共管理领域内更强烈的竞争的方向变化；-*强调在管理实践中使用私营企业的风格和方法；

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.*强调在资源使用方面更强的原则性和节约性。”

新公共管理所倡导的这些基本理论和实践，矛头直指西方各国政府所遇到的主要难题。它所追求的价值，也充分反映了在新时代公民对有效率的公共行政的合理期望。在新公共管理中，效率价值和规范价值不再像早期公共行政和新公共行政那

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