WTO的发展与挑战

WTO的发展、矛盾与改革必要性

一、WTO的发展

在“二战”结束之前，维持和平、确保未来经济繁荣的要素之一就是建立起三大政府间国际组织，让它们彼此协调，迈向经济合作与进步。其中两个组织，又被称作布雷顿森林机制——国际货币基金组织和世界银行。而第三个组织——国际贸易组织从未真正得以建立，这主要是因为美国国会没有批准《哈瓦那宪章》。

作为国际贸易组织的替代，一些国家就关税与贸易总协定（GATT）进行了谈判。随着时间的推移，GATT成功地扩展了成员方，进行了一系列多边贸易谈判以实现对市场的自由进入，而且建立起争端解决体系。1995年，GATT的多边贸易协议体系由新成立的世界贸易组织（WTO）取代。

WTO是根据乌拉圭回合达成的关于《建立世界贸易组织协议》于1995年1月1日成立的一个正式国际贸易组织。

从制度上看，世界贸易组织是关贸总协定的继承和发展。WTO的宗旨在其基本原则方面保持了与GATT的高度一致性，同时又有所扩展。主要体现在：①扩大服务贸易；②首次引入“可持续发展”概念，强调保护和维护环境；③积极努力，确保发展中国家，特别是最不发达国家的贸易份额；④建立“完整的、更有活力的和更持久的”多边贸易制度。

为了使世贸组织成员的贸易政策和实际操作更加透明化，在WTO的职能中新增了如下内容：负责定期审议其成员方的贸易政策。

尽管WTO与GATT具有历史渊源，但世贸组织并不是简单继承关贸总协定的传统，而是在此基础上有所发展与进步。在一定程度上，二者具有不同的性质，其主要区别有以下四个方面：

1、法律地位不同

GATT是临时性的，其法律地位始终未得到各国立法机构的确认批准；而WTO及其协议是永久性的，作为一个国际组织，它具备扎实的法律基础，因为各成员方已经批准了《建立世界贸易组织协议》，而且协议本身规定了WTO如何运作。WTO拥有“成员方”，GATT拥有“缔约方”。从本质上讲，GATT只是一个法律文本。

2、决策方式不同

GATT的决策方式在绝大多数情况下采取“协商一致”的原则，即在决议没有任何一个成员发表反对意见时才可获得通过。而WTO除了沿袭GATT这种决策方式外，还根据决策议题的不同采取不同的决策方式，比如3/4、2/3多数和简单多数投票等。

3、管理范围及功能不同

GATT只处理货物贸易，WTO还管理服务贸易和知识产权。此外，WTO还增加了诸如贸易政策审议等新的功能。

4、争端解决机制不同

WTO争端解决机制与GATT体制相比，速度快，时效性强；新增上诉程序的纠偏功能更好地保证了裁决和法律解释的公正性；而且“逆向否决法”使裁决一般不会受到阻挠。

总之，新的争端解决机制从制度层面上进一步完整，在贯彻公平与效率原则两个方面都有很大提高。

世贸组织成立以来，对进一步削减和取消关税及其它贸易壁垒，解决国际贸易中的歧视性待遇问题，促使世界经济与贸易发展等，发挥了其他国际机构难以取代的作用，无论是成员方还是非成员方，都对其协调和管理好全球贸易事务寄予了愿望。

二、WTO 自身的组织和体制矛盾

1、WTO基本原则受到侵蚀

非歧视原则是多边贸易体制的首要基本原则，它通过最惠国待遇和国民待遇条款贯穿于WTO各项具体制度之中。然而，非歧视原则却由于WTO自身规则上的自相矛盾而受到严重侵蚀。WTO在把非歧视原则作为核心原则的同时却明确规定在特殊情况下允许歧视和偏离最惠国原则。这些特殊情况包括：（1）WTO允许特惠贸易协定（如区域贸易安排等）的建立，同时也确定了适用于其设立的规则，具体体现为GATT第24条；（2）WTO允许发展中成员适用“特殊和差别待遇”（如“普惠制”），主要体现在GATT第37条。

这些特例在使一些成员因特惠贸易协定或“普惠制”而享受特殊优惠待遇的同时，却使其他成员遭受了歧视。一方面，虽然特惠贸易协定的优惠待遇只限于其内部成员之间，对外具有明显的歧视性，使非成员国家遭受了贸易转移效应的损失。另一方面，“普惠制”几乎不受规则的限制，由每个发达国家根据产品的选择、特惠的水平以及对受惠人的选择酌情定夺。这显然对不能享受“普惠制”的国家是歧视性的。

公平贸易原则是WTO的又一项重要基本原则。它的主要内容是禁止成员国采用倾销

或补贴等不公平贸易手段扰乱正常贸易的行为，并允许采取反倾销和反补贴的贸易补救措施，保证国际贸易在公平的基础上进行。公平贸易原则的初衷是为了促进公平的自由贸易，但是公平贸易原则在现实中已经逐渐沦为贸易保护主义者的保护伞。公平原则中的反倾销和反补贴措施被贸易保护主义者在“保护公平贸易”的借口下滥用，严重影响了自由贸易的发展。美国等发达成员对“公平贸易”的关心还扩展到有关进口和出口公平竞争的整个新领域（如零售分配制度、储蓄率、汇率、工人权利的差异）。在WTO新加坡部长会议中，以美国为首的发达国家成员在维护人权、保证公平竞争的借口下，坚持把贸易与高水平的劳动标准挂钩。从这个不明智的贸易道路走下去，美国贸易政策制订者将使世界贸易体制承担风险：要是任何事情都变成公平贸易问题，可能的结果将是大大缩小各国同意倾向规则的贸易体系的可能性。

2、WTO约束机制的缺失

WTO突出的危机是其约束力的缺失以及由于这种缺失所导致的其权威性遭受侵蚀。现存的WTO章程并不是真正意义上的法律制度。在它的框架中，并不存在惩罚违背协定的外部强制性制度。在世界贸易体系中，实际义务的履行以及贸易争端的解决机制是建立在成员国之间违约报复威胁的基础上的。这种强制实施协议的机制在现实中运行的状况如何，对于单个国家来说，取决于该国在与贸易伙伴国的重复博弈中，违约的短期收益与报复的长期成本之间的权衡。如果博弈双方是对称的，即经济规模相等，博弈策略也相同，这两个自然都害怕伙伴国的报复行为给自身带来的不利影响。如果两国是非对称的，它们之间的经济关系就有可能是单向依存的，依存于别国的一方，博弈策略是有限的，因此对主导方的报复行为更为担忧，而主导方则无需顾及对方的报复行为。因此，WTO的强制实施机制和争端解决机制，对发达国家的约束力是非常有限的。

3、WTO执行和决策规则的缺陷

WTO的执行缺陷主要体现在一篮子协议的执行方式上。这种执行方式意味着对所有条款的全部接受或全部放弃。WTO采取一揽子协议的执行方式。对于大国来说，某个部门的损失将可以通过别的部门的受益来补偿；但对于经济结构单一且弱小的经济体来说，将是非常大的挑战，甚至有时候可能是致命的。因此，这种执行方式最终将把某些国家排除在WTO大门之外。

而决策机制的缺陷主要指的是“协商一致”的原则。从1959年开始，几乎所有的GATT决策（除有关加入和义务免除问题）均采用“协商一致”的方法。从表面上看，协商一致在一定程度上削弱了大国霸权，有利于发展中国家的加入和参与者，是一种民主公正的决策程序；但其实质却是为了防止发展中国家利用其成员数量优势结成联盟，从而在决策中与数量居劣势的发达国家抗衡，甚至占据主导。发展中成员发现自己陷入了协商一致的困境：一方面，各项议程及其谈判结果直接影响自身利益；另一方面，就单个成员而言，由经济实力和国内市场规格所决定的谈判地位、能力和资源，无法与任何一个发达成员抗衡。“协商一致”的结果是众多发展中成员无法联合起来，只能眼看自己被关在主要成员把持的“绿屋会议”

门外，最后在“协商”的名义下不得不接受自己根本没有参与的谈判成果。

“绿屋会议”制度集中体现了WTO决策机制的不透明和不民主。例如，在新加坡（1996），大多数部长被拒在谈判大门之外，只有30个国家受邀参加整个会议期间都在运作的绿屋会议。在西雅图（1999），绿屋会议再次贯穿始终，非加太集团和非洲集团的部长们对“闭门羹”感到愤怒，他们发表声明表示不会同意《宣言》，导致会议崩溃。在多哈会议（2001），

发展中国家在许多关键问题上的观点和立场能被明确地反映在WTO的会议文件或宣

言中，WTO秘书处也被指责缺乏中立性和在关键时刻为追求行政效率而牺牲发展中国家的利益。当发达国家试图罔顾发展中国家利益强行推进谈判时，投反对票阻碍协议达成就成为发展中成员迫使发达国家让步的唯一途径。这一点是WTO遭受几次挫折的一个重要原因，也应该成为今后谈判的重要教训。

三、WTO改革的必要性

1、WTO、IMF以及世界银行协同一致、开展合作的能力收到损害

在乌拉圭回合结束之时，各国部长发表声明：“促进全球经济政策制定中更高的一致性”，他们呼吁WTO增进与IMF和世界银行的合作。WTO、IMF以及世界银行的总体结构和内部机制不完全一致。在某些方面，它们的差异十分显著。这些制度结构、决策制定程序、文化上的差异不可避免地损害了它们协同一致、开展合作的能力。

2、全球经济、政治环境的急剧转型

新兴经济体——中国、印度和巴西——的快速崛起打破了全球力量的均衡，美国作为霸权国家的影响力正在衰退。然而，现有国际体系的构架是由美英为首的发达国家于20世纪40年代设立的。因此，如果这些主要发展中大国家自行形成联盟，发展制度，而不参与建立国际经济制度将构成对国际共同体的重大威胁。国际体系面临的一个主要挑战就在于：如何回应全球经济与地缘政治环境中发生的急剧转型。三个国际组织都面临着重大的合法性与问责性危机，因为它们内部的投票与决策机构无法反映全球经济新的权力关系现实。

3、世界银行和IMF的重大改革

目前，世界经济正遭受严重的震荡，考验着国际金融体系的可靠性。2008年起于美国，之后重创全球经济的金融危机已经在国际经济体系中造成了严重衰退、无效运作以及缺乏一致性。在这一关键时刻，主要国际组织使命重大，其中最重要的组织包括IMF、世界银行和WTO。为了回应全球金融危机，IMF与世界银行的首脑们近来任命了高级别的委员会，为它们内部的治理结构改革出谋划策。国际组织，包括联合国、IMF和世界银行，已经认识到它们的治理结构已经过时，并展开了重要的改革进程以回应对其合法性、义务与决策制定的批评。

4、争端解决系统的高效率与决策和规则制定的低效率造成WTO制度结构的失衡

特别表现在成员方在多哈回合中无法谈判或澄清规则，争端解决机制承受的压力也越来越大。由于WTO的规则制定程序相当困难，国家日益转向谈判地区性贸易协议。尽管地区性贸易机制所能带来的经济收益尚不及多边协议，但日益增大的商业压力要求谈判新的地区性协议，这种情况在世界上快速增长的经济体中尤为突出。新的地区性协议正在发展中国家之间达成，特别是在亚洲和非洲，而它们过去是没有地区性贸易协议的。美国和欧盟也采取了积极的战略，与许多国家谈判双边协议，并在全球范围内谈判地区性贸易协议。地区性贸易协议的激增正在引起多边贸易体系日益分裂以及最惠国待遇原则遭到严重的侵蚀。

尽管与改进WTO相比，地区性机制更加容易谈判并达成协议，但它的规则制定与争端解决机制之间却存在着失衡。尤其是，WTO有力的争端解决机制将很可能被迫处理更多的涉及WTO与地区性贸易协议之间可能存在的规则差异与冲突的案例。

5、WTO应当具有处理广泛的国际经济管制事务的授权，而不是局限于贸易

多哈回合谈判集中于市场准入问题：农产品、货物以及服务。而许多新的议题——竞争、投资、技术、环境——尚未被置于议程中。结果，这些议题在地区性贸易协议以及其他双边协议中得到了商谈。同时，跨国公司感兴趣的议题，如一些国家的法治/善治问题，腐败、企业社会责任、汇率、移民，甚至尚未在多边贸易谈判中占据一席之地。部分原因是，WTO的决策与规则制定程序行不通，也相当繁琐，以至于政府与私人团体转移到其他论坛上了。

作为一个谈判组织，WTO显然无法跟上快速变化的世界经济中的最新发展。如果不加以改进，允许谈判与规则制定拥有更大弹性，它就将是一个不合时宜的组织。

6、WTO受到许多来自于非政府组织与市民社会的批评，挑战它的有效性、问责性与合法性

WTO不是独一无二的，它是许多国际组织中的一个。目前是国际组织历史转型时刻，WTO面临着与其他国际组织相似的有效性、合法性和问责型挑战。WTO缺少其他国际组织与生俱来的许多管理架构与规则制定程序。例如，它没有一个执行机构或管理委员会；没有拥有实权、能确定立法优先事项、倡议新规则的总干事或秘书长；没有一个行使职责的立法机构；没有与利益攸关方以及市民社会进行互动的正式机制；也没有批准新规则的正式体系。在许多方面，它是国际组织中“最不成熟”的。其中，国际贸易体系的一致性要求WTO形成更为正式的治理结构，与其他国际组织达到同等标准，让它更好地发挥作用，更具效率，对其成员方（包括发展中国家）、利益攸关方以及公众更富于问责性。