加快农村集体建设用地流转的对策研究

加快农村集体建设用地流转的对策研究

作者：兰晓红

来源：《中国经贸导刊》2010年第11期

虽然我国的土地管理法明确规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。但在建设用地需求日益扩张的推动下,加快农村集体建设用地流转对盘活集体土地、缓减城市建设用地供需矛盾,完善征地制度、严守18亿亩耕地红线有着重要的现实意义。 一、农村集体建设用地流转的动因分析 (一)工业化城镇化对建设用地的需求大幅度增加

工业开发和城市扩建对建设用地的需求大幅增加,而目前的征地制度由于缺少限制性措施,敞开式供应,过低的征地补偿使农民很难分享土地增值收益,基本农田保护面对严峻的挑战。在这种情况下,实现农村集体建设用地规范流转是盘活农村集体建设用地、缓减城市建设用地供需矛盾的必然选择。

(二)土地升值增加农村集体经济组织收入

在建设用地需求日益扩张的推动下,土地价值不断显现,盘活集体建设用地不仅可以缓减城市建设用地供需矛盾,还可以以地招商、以地生财,为集体经济组织创收,因此提高了农村集体建设用地流转的积极性。以辽宁省调兵山市为例,到2009年5月为止,调兵山市办理集体建设用地流转84宗,流转面积43.2公顷,收取流转业务费和变更登记费60.3万元,为集体经济组织创收1186.5万元。

(三)土地财政产生的扩张用地冲动

近年来,固定资产投资已成为多数地区加快经济发展的主要措施,由于建设用地需求逐年递增、存量国有建设用地有限、项目落地已成为基层政府急需解决的一大难题,各地区不同程度出现了经济发展与土地供应矛盾突出的问题。此外,土地财政使地方政府产生了扩张用地的冲动,一是土地出让金收入成为地方政府财政收入的重要补充来源。二是地方政府往往通过低价出让工业用地,以此来招商引资,带动当地经济发展。三是进行城市扩张,大拆大建,以此促进建筑业和房地产业的发展,带动地方税收收入的增加。地方政府热衷于土地经营开发和城市建设,也是推动农村建设用地加速流转的一个重要因素。 二、农村集体建设用地流转存在的主要问题 (一)集体土地所有权虚置制约农村建设用地流转

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土地产权关系明晰、主体界定明确是集体建设用地使用权流转有序进行的前提条件。虽然《土地管理法》等法律对农村集体土地的所有权作了明确的界定,但由于农民集体是一个抽象化的概念,村委会、村集体经济组织、村民小组,到底谁是土地所有权的代表,在相关立法中未有定论。正是由于立法设计的局限,导致集体建设用地流转中权属支配关系混乱,不同利益主体之间权责不清、纠纷不断,导致农民利益受损,而且对乡镇或村干部随意支配集体土地资源的行为也难以形成有效约束和监督。同时由于现实中很多关于集体建设用地流转的暂行办法中规定集体建设用地流转必须是土地产权清晰、土地所有权人同意流转的集体土地,在集体土地产权不清、土地主体争议较大的情况下,一些土地不能顺利、规范流转。 (二)地方政府与农民集体之间存在利益冲突

由于国有土地和集体土地流转收益的分配关系不同,开发利用存量国有土地是增加政府财政收入的主要来源,而农民集体又是集体存量建设用地开发利用的最大收益主体,农村建设用地入市无疑造成由既往地方政府作为唯一的建设用地供给主体转变为存量建设用地“多头”供给的局面,从而导致地方政府与农民集体之间存在利益需求的冲突,如果农村集体建设用地流转过程形成对国有土地交易市场的冲击,地方政府势必会采取一定的措施;另一方面流转隐含的巨大收益也会使政府与集体土地所有者和使用者的征地谈判变得更为困难,特别是城乡结合地带。为此,如何合理规划、规范协调集体建设用地和国有土地的关系也是加快规范农村集体建设用地流转必须考虑的问题。

(三)土地流转收益分配关系不合理

集体建设用地属于农村集体所有,按照地租理论,土地所有者应该完全享有绝对地租,而级差地租则应该在所有者、使用者和各级政府之间按照各自对土地的开发投资比例进行分配。但实际却是,很多集体建设用地使用权流转过程中的收益分配情况较为混乱,所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转治理太死,政府收益分配比例过高;要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易,侵占由国家投资带来的土地增值收益;还有些甚至是土地使用者私下流转土地,造成集体和国家土地收益的双重流失。即使是农村集体所有者,由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混。 (四)相关的配套性规定或措施不完善

由于各地农村集体建设用地流转均处于试点、试行阶段,所以在实践操作中需要不断的完善。目前试点地区就如何规范集体建设用地流转也作了很多的探索,但由于集体建设用地流转是一个全新的实践探索,也是一项系统工程,涉及流转土地的产权关系、流转的价格机制、收益分配机制等很多问题,单纯依靠单个规定很难将其全面规制

到位。比如,为保障农民权益不受侵害,多数法规都规定“初次流转要求经村民代表大会表决三分之二以上村民代表同意”,那么在一般很难一致同意的情况下,少数不同意流转的村民权益如何保障,在实践中又如何防止同一地段“国有地价”和“集体地价”的不对等、如何实现集体土地流

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转最低保护价制度等等,这些问题还需要更多的法律、法规来规范,这也是农村集体建设用地实现规范流转而需要不断完善的方面。

三、推动农村集体建设用地流转的政策建议 (一)建立归属清晰的土地产权制度

农村建设用地产权关系的界定有助于保障农民分享城市化和工业化所带来的合法权益,遏制基层政府盲目的卖地冲动,实现土地的集约利用。因此,在集体建设用地流转过程中,应当将完整的集体建设用地产权赋予集体和农民,让集体和农民真正成为土地产权的主体。农民集体经济组织的代表,可以是以村或村民小组组成的股份合作公司或村经济合作社,真正明确其法人地位,依法行使集体土地所有权,使其成为可以根据生产需要和市场规律,依法独立地进行土地经营活动的经济组织。 (二)改革完善征地制度

严格限定征地用地范围,划清公益性用地和经营性用地的界限,建立民主化的征地程序,逐步缩小征地范围。依法征收农村集体土地要按照同地同价原则及时足额给农村集体经济组织和农民合理补偿,并切实解决好被征地农民的就业、住房、社会保障。政府依法取得的农村集体经营性建设用地,应通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合土地利用规划的前提下,让农村集体建设用地使用权与国有建设土地使用权一样,具有转让、出租、抵押等的平等权利。

(三)合理分配土地流转增值收益

集体建设用地流转收益的分配应当按照保护农民利益的原则,向农民倾斜。属于农民集体所有建设用地流转的收益应主要用来改善集体公益事业、农村基础设施、发展农村经济和安置无地农民的生产生活,以及用于开发和保护土地资源和对农民的社会保障。其中,农民获取收益的方式,可以是按股分红,也可以是一次性补偿,或者是直接流转获益,但农民获得的收益不应低于集体所保留的收益。

(四)推进城乡建设用地增减挂钩工作

城乡建设用地增减挂钩从城乡统筹的角度提高等量建设用地的使用效率,克服了长期以来城市建设用地和农村建设用地两头扩张的局面;打破了长期以来城市规划城市,农村规划农村,农村并入城市后重新规划拆迁的难题和矛盾;土地级差收益又可反哺农村,改善农村生产生活条件,实现城乡互动、统筹发展。因此,从土地节约和集约利用的角度看,城乡建设用地增减挂钩是对长期以来土地征用模式的一种优化和改进。 (作者单位:辽宁社科院经济研究所)

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