作者：邓明 刁克
来源：《江西社会科学》 2017年第5期
公共服务回归社会、回归市场是我国全面深化改革的重点，而政府购买活动便是全面深化改革的主要目标和内容。政府治理理论是随着公共管理领域实践的变革逐渐兴起的，政府购买公共服务实质上反映的是政府治理现代化的走向，主要涉及公共领域的治理问题，特别是政府与各社会组织的关系问题。政府购买公共服务是政府治理体系的重要环节，体现了政府治理的理论逻辑关系，推动了政府治理现代化。政府购买公共服务实质上有效地转变了政府职能，使治理理论得以落实，治理主体多元化得以实现，政府与市场的关系得以理顺。
【关键词]政府治理；政府购买服务；社会组织
【中图分类号lD6 【文献标识码lA[文章编号l1004-518X(2017)05-0226-07
【基金项目]国家社会科学基金重点项目“基础设施产业特许经营合约中的政府承诺问题及其治理研究”( 13A．lL011)、江西省高校人文社会科学重点研究基地招标项目“新规制治理理论及其应用研究”(lD 1552)
邓 明，江西财经大学经济学院博士生：
刁 克，江西财经大学会计学院硕士生。（江西南昌 330013）
一、引 言
党的十八大三中全会提出，当前我国正处于市场经济体制下，要发挥其优势，最关键的是转变政府职能，改革行政制度，创新管理模式，提高公信力和办事效率，使其治理有效，实现政府的法治化和服务化。这是我国正式文件中第一次提到“治理”这一概念，从以往的“管理”到如今的“治理”，虽仅有一字之别，却反映出党和政府在治国方略上的重大变革。
作为公共机构的政府，不仅直接向市场提供公共物品，同时还承担着维护市场稳定、消除负外部效应和信息不对称、规制自然垄断等职能。然而，两种角色要都能扮演好并不容易，因为公共物品的非竞争性和非排他性，政府失灵是普遍存在的。政府治理理论作为新的管理理论，挑战了传统的行政模式和新形势下人们的应对选择。它是“多个主体同时进行公共管理”，为了达到公共服务供给的平衡，进行“善治”或“多元治理”，从而形成一个多元化的社会治理模式，它是社会组织和政府相互对话的一种模式。[1]它侧重于政府与非政府、政府与公民、公共机构与私人机构、强制与自愿的合作，与现代社会侧重的法治、平等、民主、自由、开放、公正等方面相吻合。
在政府职能重心逐渐由政治统治向社会治理转变的当代，公共服务回归社会、回归市场是我国全面深化改革的重点，而政府购买活动便是全面深化改革的主要目标和内容。中共十八届三中全会《全面深化改革决定》中指出，推进政府购买活动，最重要的是采取合同、委托的方式，同时引入竞争机制来购买。国务院《指导意见》中对政府购买提出了明确的目标，“十二五”期间我国的政府购买活动制度和平台应在全国范围得以初步形成，到2020年建立较为完善的制度体系与平台。可见，要全面深化政府改革，最关键的工作就是要将着力点放在政府购买公共服务的普及上。
我国政府购买实践活动发展较快，如上海浦东新区在20世纪90年代就已经着力研究政府购买创新活动的供给新方式。近年来，我国各地政府都大力推进政府购买实践活动。郑卫东指
出，政府购买的运行机制要进一步发展，仍需健全完善法制、促进社会发育和提高政府谈判能力等；[2]瞿振雄指出，政府购买活动在教育、养老、就业、社区公共卫生及其他专业服务方面运用得越来越普遍，并己显现初步成效，但同时也暴露出它存在的问题与不足；[3]袁园提到政府购买公共服务中存在权力寻租、程序缺失、责任真空、监管不力等问题；[4]叶海瑛提出，要推进政府购买实践活动，可以通过强化统筹管理、健全制度体系、拓展购买范围、完善购买机制、鼓励多渠道供给、强化购买主体责任意识等来实现。[5]本文基于社会治理视角，全面深入地分析了当前政府购买中存在的问题，并对如何推广政府购买工作提出相关政策建议。
二、治理理论与政府购买公共服务行为间的逻辑关系
政府治理是随着公共管理领域实践的变革逐渐兴起的，政府购买公共服务实质上反映的是政府治理现代化的走向，主要涉及公共领域的治理问题，特别是政府与各社会组织的关系问题，在逻辑关系上是以治理理论为基石的，包括新公共管理改革理论和治理理论等。
自20世纪末以来，在西方，无论是政治学家还是管理学家，或是国际机构活动家都非常推崇“治理”，他们认为“治理”是一种有效地解决全球化背景下全球公共问题的公共管理工具，他们认为“治理”较“统治”更为恰当，“全球治理”较“单纯的国家合作”更恰当。罗西瑙指出，治理是一种基于大家持有共同目标的管理实践活动，而它的主体不一定是政府，也不用依靠政府的强制力量得以实现。[6]这给公共服务的多元供给打开了一个出口，从而奠定了主体多元化的坚实基础。治理理论认为，治理是一种管理公共事务的各种方法的综合，它的主体既包括个人又包括制度，既包括公共部门又包括私营部门。[7]政府作为众多的治理主体之一，与其他主体是平等合作的关系，各主体是通过交换彼此的资源和对共同目标的认知来解决公共问题和提供公共服务的，而不是通过强制手段来实现其目标的。[8]
俞可平指出，“治理”有其独特性。一是治理主体的多元性。治理的权力可以来自政府、社会机构、组织以及群体，通过各个主体联合作用达到有效的管理目标。二是治理过程的互动性。基于共同的管理目标，政府与其他主体如社会机构、组织等在治理过程中不断进行沟通、合作与管理来实现其管理目标。三是治理结果的有效性。治理是让社会机构、组织以及群体来共同参与政府治理，并仿照企业的运行方式，实现多元主体的共同目标，从而重建政府的运行方式。 [9]政府作为掌舵手，领导参与治理的各个主体，这些主体作为划桨手，在提供公共服务方面也有其典型的特征，如创造性、针对性、见效快且花费少。[10]“治理”的多元化，为提供公共服务的主体开辟了广阔的视野。集体活动并不等同于政府活动，生产者、消费者、提供者作为公共服务活动的三个基本参加者其地位是不同的。政府实质上是一种社会工具，是服务的提供者或安排者，通常在集体活动中处于领导地位，它决定集体所做的事情，安排谁去做，为谁做，达到什么样的目标，如何支付费用等。在支付费用，等方面，政府可以决定用政府公共收入来提供服务，但并不等同于一定要通过政府设施和雇员来进行服务的供给。
政府购买公共服务与政府治理和多元治理等理论密切相关。何增科指出，政府治理是政府联合各社会组织对社会公共事务的共同管理，以及社会组织对政府与社会公共权力约束的规则和行为的统一，其主要目的是维护社会公平，保障人民的合法权利，实现社会公共利益最大化。[11]政府购买公共服务是多元治理的主要构成部分，它要求实现治理主体的多元化、多中心化，政府是政府治理体系中多元主体的掌舵者，其他多元主体是其具体实践者。政府购买公共服务在政府治理体系中主要体现在政府治理的变革上，“政府治理理论是政府购买公共服务最重要的理论基础”[12]。政府治理涉及的是对政府在治理实践中角色的明确定位，治理活动是政府联合各社会组织，即社会多元力量对社会公共事务的共同管理，因此政府只是公共事务治理中的主要一元，是掌舵者而不是具体的实施者，政府购买公共服务的实施者是其他多元主体，它需要通过市场竞争机制来得以运转。
因此，公共服务的安排者——政府，可以选择向非政府组织购买公共服务。在我国，众多的学者对政府购买公共服务进行了比较详尽的研究，比较认可的观点有三种。一是由有资质的第三方机构来完成，承担原本需要政府来举办的，旨在为社会发展和人民日常生活提供服务的事项，在向第三方机构付费中，一般需先按照行业标准进行评估，并根据第三方提供的服务数量与质量向其付费，这是具有创新性的政府购买实践活动，它实行政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现的方式。[13] -是通过政府向社会服务机构进行直接购买，从而使政府财政效力最大化，使得其为社会公众服务的职能得以履行。政府购买，是遵循市场原则，能最有效使社会公共需求得以满足的途径。[14]三是政府与非营利或营利机构合作，政府部门确定服务的类别和品质，向非营利或营利机构购买公共服务。[15]综上所述，政府购买公共服务本质上是财政资金的转移支付，即政府部门通过不同的模式与非营利或营利机构建立合作，由政府负责资金，而非营利或营利机构负责运作，最终完成预先设定的公共服务目标的模式。[3]
政府购买公共服务是政府治理体系的重要环节，体现了政府治理的理论逻辑关系，推动了政府治理现代化。政府购买公共服务实质上有效地转变了政府职能，使治理理论得以落实，治理主体多元化得以实现，政府与市场的关系得以理顺。
三、政府购买服务实践活动中存在的问题
从政府购买实践活动分析中，可以发现政府购买活动中存在较明显的问题，本文基于社会治理维度对其进行分析。
（一）角色定位不清晰，购买动力不足
从我国地方政府购买活动的现状来分析，各地政府购买实践还处于探索阶段，虽然各级地方政府在各个领域越来越重视推广政府购买方式，但依然存在着非常严重的定式思维，如当出现新的公共服务需求时，政府依然大包大揽或只是一味地扩张政府规模，最终使得政府存在着明显的角色定位不清晰、购买动力不强劲等问题。
这些问题反映政政府行政执行力方面的缺陷，政府作为“掌舵手”，往往只有少数人拥有决策权，而地方政府与基层往往没有积极性，从而导致决策的执行率达不到预期目标。[16]政府最重要的职责是制定政策和规范标准，具体实施部分则由第三方来完成，政府购买实践活动要以规范化的政府职能为基础。要合理发挥政府职能，需要政府自身发挥“看不见的手”的调节作用。当然，政府也不能握住公共服务大权不放，应充分发挥各个主体的功能，处理好政府与市场、社会机构之间的关系，进而提供最优质的公共服务给社会大众。目前，政府职能定位不清晰、不准确，垄断现象频现，而混乱的政府与市场、社会组织间的关系，大大抑制了多元主体共同提供公共服务的发展模式，最终无法实现多元主体共同提供优质公共服务的目标。
（二）购买界限模糊，市场开放程度不够
购买界限模糊不仅指数量上的模糊，还指范围上的模糊，我国政府购买公共服务的资金规模较小、供给量较低、购买范围较小。广大群众对公共服务缺乏认识，按照广大群众的传统想法，政府应该决定公共服务的数量和范围，然后由政府来提供社会公共服务。而在实践中公共服务日渐市场化，公共服务的供给主体己呈多元化，广大群众对此还未普遍接受，这是导致公共服务资金规模较小的原因之一。与此同时，要建设服务型政府，政府就不能再将权利掌握在自己手中，而要放权，让多元主体共同参与公共服务的供给，这就大大降低了公共行政人员的积极性。治理理论认为，公共服务的提供者和生产者应该分属两个不同的主体，需要将提供者和生产者区分开来，而区分不清两者关系是导致公共服务资金规模小的原因之二。范围模糊是指政府没有明确哪些服务应该购买，哪些不应该购买。购买实践活动中，政府不仅支付了应支付的费用，而且还支付了不应支付的费用，甚至对个别私人性服务也进行了支付。
政府购买公共服务界限模糊、市场开放程度不够也是由政府治理的缺陷引起的。这种缺陷主要源于政府部门的内部保护缺陷，部门始终站在自身利益的立场上，而忽视了整个社会的经济效益和利益最大化。
（三）管理制度不健全，社会组织发展受阻
我国对社会组织实行的是民政、主管部门双重管理制。首先，社会组织登记注册门槛高。社会组织要想成立就必须获得相关业务主管部门的批准，这使得部分社会组织无法参与公共服务的供给中来：还有一些社会组织在业务上与多个政府部门相近，但政府部门往往不愿接纳，这就导致较多的民间社会组织处于不合法的状态。其次，社会组织发展存在困难。《社会团体登记管理条例》中对社会组织设立分支机构作了严格的规定，设立门槛比较高，且不得设立二级分支机构，这些都限制了社会组织的进一步发展。而业务主管部门在实践活动中也难以对社会组织进行指导，主要的原因在于《条例》中没有明确行政管理部门的管理权限，也没有说明如何进行业务指导。最后，社会组织的独立性不强。由于多头管理，社会组织往往依赖行政部门，政府部门决定了社会组织的产生、目标和经费出处。这既增加了政府的财政支出，而且使相当数量的社会组织失去了民间性特征。
政府购买管理制度不完善，阻碍了社会组织的进一步发展。一方面是由于政府治理行政审批方面的缺陷。由于历史和部门利益的原因，很多主管部门设置了与经济发展不适宜的行政审批事项，使社会组织发展严重受阻。另一方面是由于政府在引导社会组织发展上存在不正确的地方。政府购买公共服务虽然处于高速发展阶段，但社会组织的数量、质量、承接服务的能力
等远远跟不上需求，除了社会组织自身的发展问题外，还主要是由于政府投入过少及管理混乱。
（四）法律体系不完整，规范化程度低
我国在政府购买公共服务方面还在探索中，相关法律法规尚不健全，理论基础不足，实践缺乏理论的指导，导致一些违法乱纪现象出现。
一是相关法律法规尚未对社会组织的相关资质进行规定。各地政府只能参照相关规范性文件来履行公共服务职能，如《政府采购法》只要求了政府采购营利性供应商的资质，而没有对非营利性供应商的资质进行规定。由于公共服务具有非竞争性和非排他性特征，非营利机构是公共服务最主要的供给者，法律的空白将使政府在进行公共服务购买时只要求非营利供应商合法就行。而合法性并不等同于具有相应的资质，具有合法性的组织并不代表其具有较高的供给能力和管理能力。
二是我国政府购买公共服务无法可依。《政府采购法》中没有清晰地对政府购买公共服务进行界定，导致各级政府在实践活动中缺乏统一的法律依据。一些地方政府部门拟定的政府购买指导意见、实施及考核方法，大多是行政命令。而且，这些指导意见往往缺乏实践性，实施办法缺乏可操作性，考核评估方法也不太合理。
三是监督体系不健全。由于没有相应的监督管理标准和约束机制．各监管主体的平等性、责任、权力不明确，最终导致监管无效；监管主体非专业性，相互之间存在冲突，以及在实施监管过程中权力分散，导致监管的衔接和覆盖面产生错位：缺乏除政府部门外的监管主体，没有形成社会及社会组织对政府的有效制约，如社会群体、社会组织等相关利益的监督主体。
政府购买公共服务存在的法律体系不完整、规范化程度低的问题，也与当前的政府治理体系息息相关，政府治理中存在的权利监管缺陷容易导致政府购买服务监管缺失、监管主题模糊、监管实际效果不佳等问题。
（五）专业水准不高，承接服务能力不强
我国社会组织发展比较晚，自身能力问题严重地影响了整个政府购买实践活动的效果。一是缺乏专职专业人才，目前大多数从业人员流动性较大，大多以兼职为主，他们的知识和年龄结构都不尽合理，无法提供更为专业的公共服务。二是收入来源单一，资金短缺。社会组织一般是非营利性、公益机构，收入主要来源于会费收入，没有稳定资金来源，要长期运作下去非常困难。三是缺乏有效的自律机制和内部管理制度。大多数的社会组织没有建立科学的管理体系，在实践活动中无标准和有效的指导可循，从而使服务目标不明确、效率低下。这些社会组织在自身功能不够健全的前提下，无法更好地承担公共服务项目。
四、推进政府购买服务的建议
（一）转变政府职能，提高行政效率
随着大众对政府提供社会公共服务的要求越来越高，传统的由政府直接提供公共服务的模式与现代社会对公共服务的需求之间矛盾日渐增长，政府必须转变其职能，在界定好自身在公共服务中的职能的基础上，厘清政府、社会组织和市场三者之间的关系，充分调动后两者的积极性，提高政府办事效率。对于那些可以由市场提供或社会组织承担的公共服务，则由政府进行购买，此举可大大降低政府办事成本，简化管理程序，由此构建以政府为引导者、多元社会主体共同参与的公共服务供给模式，将传统的作为公共服务供给者的政府转变成现代模式下的监管者。
（二）建立完善的供给制度和法制环境
一方面，建立完善的供给制度。随着我国服务型政府建设的大力推广，政府购买水平有待大幅度提升，而这必须以完善的制度设计为基础。首先，政府要确定政府购买的范围和具体项目。合理界定范围，明确购买目录，解决好“买什么”的问题，这是顺利工作开展的前提。其次，制定完善的购买服务管理体制、流程、支付标准以及监督机制，明确服务承接者的职责，建立服务质量评价和奖惩机制。最后，给予财政支持，建立财政拨款制度。政府应设立公共财政专项资金账户，资金必须专款专用，保障及时向承接者拨付购买资金。当供给制度构建完备后，购买服务过程中的公平、公正原则便显现出来，“善治”也就得以实现。
另一方面，建立良好的法制环境。在我国提出全面建设法治社会的背景下，政府要做好购买服务工作就必然要依靠法律。良好的法律环境一方面可以规范政府购买服务行为，使政府权力在法律框架内运行，另一方面可以为社会组织提供公平、公正、阳光的竞争环境。随着政府购买服务工作的快速推进，制定有关的法律法规刻不容缓。[18]在法律法规中，政府应赋予社会组织参与公共服务的主体地位，明确其权利义务和法律责任，同时要约束政府的主导作用，约束政府权力，规范政府购买服务行为。良法是政府购买服务的一项重要的保障措施，也是政府治理实现“善治”的根本保障。制度和法律的双重保障为政府购买服务奠定了良好的基础，是实现政府治理现代化、法治化的重要标志。
（三）积极促进社会组织发展
由于当前政府购买服务还不普遍，很多社会组织自身承接能力有限，或者找不到合适的公共服务承接者，因此大力推进社会组织发展己刻不容缓。首先，要提供更多的服务项目，将有利于发挥社会组织优势的项目优先安排出来。其次，给予社会组织政策和资金支持[19]，可向社会组织投资或实行财政补贴，并在税收上给予优惠政策。再次，社会组织应该寻求自我完善，自我管理，保持自身的独立性，减少对政府的依赖。通过企业融资、商贷等方式实现多元化融资，同时，加强人才队伍建设，建立完善的用人机制和激励机制，建立自我评估和监督机制，主动提升服务水平。
（四）完善政府监管评估机制
政府购买服务作为政府治理行为，能否实现有效治理，关键是能否建立合理、有效的监管评估机制，政府与其他主体的有效合作有赖于健全的监督评价体系。一是构建内部监管机制。公共服务购买的整个过程都离不开它，包括财政监督和质量监督。财政监督是指由财政部门的监督局对政府购买资金进行监督，质量监督是指购买部门依据自身设定的标准采用绩效考评体系来监督服务的质量与数量。二是构建严格的外部监管机制。一般包括第三方监督机构、社会大众和媒体、专家监督机制，它们各有其独有的特征。监督机构因其专业性和公正性而更具有深刻性和科学性：社会大众监督因为其易受个人喜好影响而难免偏颇，但却是受众最直观的感受；专家监督机制可发现深层次问题，从而提出恰当的解决方法。
（五）营造公平竞争的环境
营造公平竞争的环境，既有利于调动社会机构竞争积极性，又利于提高其服务质量。多元公共服务供给主体的存在以及它们之间的激烈竞争，是实现政府高效购买的关键所在。如果多元公共服务供给主体数量足够且具有供给意愿，同时具有资质和能力且能迅速、准确地把握公共需求动向，这就具备了公共购买服务的竞争性条件。公平、公开、公正的招标活动是保证政府购买质量的先决条件。政府购买必须使用公开招标方式来进行。在竞标前，政府应该明确规定对购买标的物的要求、范围、期限及效果，这样才有利于最有实力、最合适的第三方机构成功竞标。竞标结果应该经过有关专家的评估，只有经过严格的操作程序，那些扰乱市场公平竞争的不法手段才能得以规避，而那些最具实力、最合适的第三方社会组织就能在公平竞争的环境中提供公共服务，最终达到政府最优治理目标。
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